سناریوی دو مرحله‌ای مجلس برای سقف بودجه ۱۴۰۰، تکرار تجربه شکست‌خورده بودجه دو سقفی

نمایندگان مجلس شورای اسلامی در جلسه علنی روز سه‌شنبه ۲۶ اسفند، برای رفع ایرادات شورای نگهبان به عدم رعایت سقف بودجه، تصمیم گرفتند که بودجه سال آینده دو سقفی شود.

براین اساس از سرجمع هزار و ۳۷۰ هزار میلیارد تومان بودجه عمومی سال ۱۴۰۰، دولت اجازه خواهد داشت حدود ۹۳۸ هزار میلیارد تومان از ردیف‌های هزینه‌ای را عملیاتی کند. اجرای ردیف‌های باقی‌مانده که سرجمع آن‌ها ۳۴۰ هزار میلیارد تومان خواهد بود به شش‌ماهه دوم سال ۱۴۰۰ موکول می‌شود.

اجرای این ردیف‌های هزینه‌ای پس از آن صورت خواهد گرفت که دولت براساس اسناد واریزی به خزانه در شش ماه نخست، درآمد پیش‌بینی‌شده برای تامین این ردیف‌ها را مقدور بداند.

بودجه دو سقفی چیست؟

بودجه دوسقفی زمانی برقرار می‌شود که دولت یا مجلس نسبت به منابع درآمدی پایدار بودجه اطمینان خاطر نداشته باشند. به بیان دیگر وقتی در ردیف‌های درآمدی بودجه، منابع ناپایدار وجود داشته باشد، قانونگذار با تفکیک منابع پایدار از منابع ناپایدار یک سقف درآمد-هزینه برای سناریوی بدبینانه و یک سقف دیگر برای سناریوی خوشبینانه (تحقق همه منابع درآمدی) در نظر می‌گیرد.

اختلاف امسال دولت و مجلس بر سر منابع لایحه بودجه به دو بخش مهم مربوط می‌شد. در بخش نخست برخی نمایندگان مجلس، کارشناسان دیوان محاسبات و مرکز پژوهش‌های قوه مقننه معتقد بودند که جهش درآمد نفتی از ۱ میلیون و ۱۰۰ هزار بشکه‌ای که در بودجه ۱۳۹۹ تعیین شده به ۲ میلیون و ۳۰۰ هزار بشکه آرزوی دولت و دست‌نیافتنی است.

در مقابل این ایراد مجلس، حسن روحانی گفت که میزان دو میلیون و ۳۰۰ هزار بشکه آرزوی دولت نیست و منطبق بر واقعیت است و پیش‌بینی دولت فروش نفت حتی بیش از این مقدار است.

بخش ناپایدار درآمدی دیگر در بودجه ۱۴۰۰ اتکای حدود ۴۰۰ هزار میلیارد تومان از بودجه به اوراق قرضه، عدم واریز سهم صندوق توسعه ملی از فروش نفت و عملیات تسعیر ارز است. دولت در دو سال گذشته بخش مهمی از منابع بودجه را با استفاده از فروش اوراق قرضه و استقراض از صندوق توسعه ملی تامین کرده است.

ایراد دیگر مجلس به لایحه دولت آن بود که بسیاری از هزینه‌های مندرج در بودجه شفاف نشده است و سقفی که دولت برای بودجه عمومی تعیین کرده نه ۸۴۱ هزار میلیارد تومان مندرج در لایحه که دست‌کم ۶۰ درصد بیشتر است.

الیاس نادران، رئیس کمیسیون تلفیق مجلس پیش‌تر گفته بود که مجلس برای شفاف کردن بودجه ۱۴۰۰ ناگزیر ردیف‌های هزینه‌ای را از حالت کیفی و مبهم خارج خواهد کرد هرچند سقف بودجه پیشنهادی دولت افزایش یابد: «بر اساس آنچه در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ تنظیم شده، این لایحه بودجه کشوری در حال جنگ اقتصادی و برای دفاع از منافع ملی نیست، این بودجه برای فروپاشی است. به همین دلیل مکلفیم تمام ساختار‌ها و آنچه که در این بودجه محل تردید، شبهه، پنهان کاری و متاسفانه غیرشفاف بودن منابع است را مورد بررسی قرار دهیم و افشا کنیم، هرچند سقف بودجه از ۸۴۱ هزار میلیارد تومان به هزار و ۵۰۰ هزار میلیارد تومان افزایش پیدا کند.»

مهرداد بذرپاش، رییس دیوان محاسبات مجلس هم از نمایندگان مجلس خواسته بود دوگانگی ردیف‌های هزینه‌ای که در برخی دولت «مکلف» به تامین هزینه و برخی دیگر «مجاز» به هزینه‌کرد است را به صورت «هزینه قطعی» درآورند و ایراد احتمالی شورای نگهبان در مورد گذر از سقف لایجه بودجه را با دوسقفی کردن بودجه حل کنند.

در نهایت مجلس پس از برگزاری چند جلسه مشترک با دولت سقف هزار و ۳۷۰ هزار میلیارد تومانی را مناسب دید. با این حال شورای نگهبان در روزهای گذشته در بررسی مصوبه بودجه‌ای مجلس به این تصمیم مجلس ایراد گرفت. حال مجلس با تعیین دو سقف برای بودجهه ۱۴۰۰ در صدد تامین نظر شورای نگهبان و البته ایستادگی بر موضع خود است.

یک تجربه: بودجه دوسقفی ۱۳۹۸ چگونه سه‌سقفی شد

مجلس دهم در زمان بررسی بودجه سال ۱۳۹۸ در بهمن‌ماه ۱۳۹۷ نیز با وضعیتی مشابه روبه رو بود. به دلیل خروج آمریکا از برجام و لغو تمامی معافیت‌ها برای فروش نفت از روز ۱۳ آبان آن سال، دولت و مجلس تخمین روشنی از میزان درآمد کشور در سال ۹۸ نداشتند. بر این اساس دو سقف ۴۰۷ هزار میلیارد تومانی و ۴۴۷ هزار میلیارد تومانی برای بودجه بسته شد. این ۴۰ هزار میلیارد تومان اختلاف که سقف دوم را شکل داده بود به معافیت یا عدم معافیت از الزام دولت برای واریز ۲۰ درصد از درآمدهای نفتی به حساب صندوق توسعه ملی باز می‌گشت.

اما این بودجه دوسقفی چگونه اجرا شد؟ خیلی زود مشخص شد که حتی سناریوی بدبینانه هم مجال تحقق ندارد. در اردیبهشت ۹۸ و در حالی که هنوز احکام و دستورالعمل‌های بودجه به دستگاه‌ها ابلاغ نشده بود، دولت سناریوی بدبینانه در مورد سقف بودجه را به میزان ۱۴ هزار میلیارد تومان کاهش داد و آن را ۳۸۶ هزار میلیارد تومان و به اندازه بودجه سال ۹۷ تعیین کرد.

به بیان دیگر سقف سوم و به مراتب بدبینانه‌تری برای بودجه ایجاد شد. دو ماه پس از این تصمیم دولت مشخص شد که منابع درآمدی با وجود انقباض ۱۴ هزار میلیارد تومانی باز هم محقق نخواهد شد. در مرداد ۹۸ شورای عالی هماهنگی سران سه‌قوه براساس پیشنهاد بانک مرکزی تشکیل جلسه داد و به دولت مجوز داد که حدود ۱۵۰ هزار میلیارد تومان از طریق برداشت از صندوق توسعه ملی، فروش اوراق قرضه و برداشت از حساب ذخیره ارزی به منابع بودجه بیفزاید.

این تصمیم سران قوا براساس تخمینی بود که سازمان برنامه و بودجه از وضعیت کسری بودجه در آن سال اعلام کرده بود. سازمان برنامه بودجه با توجه به حذف درآمدهای نفتی و بلوکه‌شدن منابع مالی در کشورهای خریدار نفت گفته بود که حدود ۱۵۰ هزار میلیارد تومان از سقف سوم یا بدبینانه‌ترین سناریو هم کسری خواهد داشت. به بیان دیگر اگر قرار بر اصلاح قانون بودجه بود باید مجددا سقف چهارمی برای بودجه تعیین می‌شد و بودجه ۱۳۹۸ به ۲۳۶ هزار میلیارد تومان کاهش می‌یافت. در هر صورت مصوبه سران سه قوه مانع از کاهش بیشتر سقف بودجه شد و کسری منابع درآمدی از طریق استقراض جبران شد.

اقتصاد ایران هنوز از تبعات بودجه سه‌سقفی ۹۸، کسری انباشته آن و سرریز این کسری به بودجه ۹۹ (حدود ۲۸۰ هزار میلیارد توان) و متعاقبا ۱۴۰۰ رهایی نیافته است. تبعات این کسری انباشته در سال‌های آینده بیش از هر جای دیگر در سفره طبقات محروم خود را نشان خواهد داد.

بودجه دو سقفی ۱۴۰۰ در صورتی به سرنوشت شکست‌خورده بودجه سه‌سقفی ۱۳۹۸ دچار نخواهد شد که یا دولت به سرعت به توافقی بزرگ با طرف‌های غربی دست یابد و یا از منبعی نامشخص درآمدی سرشار به دست‌آورد و سرمایه‌های خارجی هم به ایران سرازیر شود. تنها در این صورت است که درآمد دولت به مرز ۱۴۰۰ هزار میلیارد تومان نزدیک خواهد شد. اگر چنین نشود مانند سال ۹۸ باید منتظر سقف سوم بودجه یعنی اصلاح انقباضی سناریوی بدبینانه ۹۳۸ هزار میلیارد تومانی و سقوط منابع بودجه به سقف حدود ۷۰۰ هزار میلیارد تومان بود.