سازمان ملل متحد: ۸۰ سال تلاش برای صلح و حل چالش‌های جهانی

سازمان ملل متحد در تاریخ ۲۴ اکتبر ۱۹۴۵ با هدف جلوگیری از درگیری‌های بین‌المللی، ترویج صلح و امنیت جهانی، همکاری بین‌المللی در حل مشکلات اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و بشردوستانه، و تقویت احترام به حقوق بشر و آزادی‌های اساسی ایجاد شد. این سازمان جایگزین جامعه ملل شد که در جلوگیری از جنگ جهانی دوم ناکام مانده بود. 

بمباران اتمی هیروشیما و ناکازاکی در اوت ۱۹۴۵، پس از امضای منشور سازمان ملل متحد (در ژوئن ۱۹۴۵) در کنفرانس سانفرانسیسکو رخ داد. این فجایع به طور غیرمستقیم بر اهمیت و فوریت مأموریت اصلی سازمان ملل تأکید کردند و به یک معنا هشدار نسبت به «آینده‌ای ممکن» بودند که هنوز هم جهان ما را تهدید می‌کند. دو فاجعه ناکازاکی و هیروشیما، بلافاصله خواست جهانی برای کنترل تسلیحات اتمی و جلوگیری از گسترش آن را رقم زد. این عزم در نخستین قطعنامه مجمع عمومی سازمان ملل در ژانویه ۱۹۴۶ با موضوع «کنترل انرژی اتمی» متجلی شد.

دستاوردهای تاریخی و تغییر مأموریت

سازمان ملل در دهه‌های اولیه پس از تأسیس، موفق شد با تعریف هنجارهای جدیدی مانند اعلامیه جهانی حقوق بشر (۱۹۴۸)، چارچوبی اخلاقی برای جامعه بین‌الملل ایجاد کند. همچنین، با مدیریت بحران‌هایی مانند جنگ کره (۱۹۵۰-۱۹۵۳) و بحران سوئز (۱۹۵۶) و همچنین طراحی و اجرای عملیات حفظ صلح، نقش خود را به عنوان بازیگری بی‌بدیل در جلوگیری از گسترش درگیری‌ها تثبیت کرد. همزمان، همراهی با فرآیند استعمارزدایی در آفریقا و آسیا در دهه‌های ۱۹۵۰ و ۱۹۶۰ مشروعیت این نهاد نوپا را در میان کشورهای تازه‌استقلال‌یافته افزایش داد. با پایان جنگ سرد و ورود به قرن بیست‌ویکم، مأموریت سازمان ملل از مدیریت درگیری‌های بین دولت‌ها به سمت مقابله با چالش‌های پیچیده‌تری مانند تغییرات اقلیمی، تروریسم فراملی و بحران‌های بهداشت جهانی (بحران همه‌گیری ایدز و کرونا) تغییر کرد. تصویب اهداف توسعه پایدار (SDGs) و توافق پاریس (۲۰۱۵) نشان‌دهنده تلاش این نهاد برای ارائه پاسخی هماهنگ به تهدیدات مشترک جهانی است.

با این حال، عملکرد سازمان ملل همواره در میانه شکاف میان آرمان‌های بلندپروازانه منشور و واقعیت‌های سخت قدرت در نوسان بوده است. ساختار شورای امنیت و حق وتوی پنج عضو دائم، اغلب این رکن را در قبال بحران‌های بزرگ (مانند جنگ اوکراین) فلج کرده و مشروعیت سازمان را خدشه‌دار کرده است. همچنین، وابستگی مالی به کشورهای عضو و کندی ذاتی بوروکراسی بین‌ دولت‌ها، توانایی سازمان را برای واکنش سریع و مؤثر به فجایع بشری (مانند همه‌گیری کووید-۱۹ یا زلزله ترکیه-سوریه) محدود کرده است.

کامیابی‌ها و ناکامی‌ها

در مجموع کارنامه هشتاد ساله سازمان ملل را می‌توان به دو دوره مجزا تقسیم کرد: نیمه دوم قرن بیستم، عصر نسبی موفقیت در چارچوب محدودیت‌ها بود و نیمه نخست قرن بیستم و یکم را می‌توان عصر ناکامی سازمان ملل در برابر چالش‌های جدید نامید.

در دوره نخست، سازمان ملل در چارچوب یک جهان دوقطبی و در حال استعمارزدایی، به اهدافی دست یافت که برای آن تأسیس شده بود. اگرچه نتوانست از وقوع جنگ‌های بزرگ نیابتی جلوگیری کند، اما با ایجاد چارچوب‌های هنجاری قدرتمند مانند اعلامیه جهانی حقوق بشر، پیشبرد روند استعمارزدایی از طریق مشروعیت‌بخشی به دولت‌های جدید، و به ویژه ابداع و نهادینه کردن عملیات حفظ صلح، موفق شد نقش بی‌بدیلی به عنوان یک میانجی و مهارکننده درگیری‌ها ایفا کند. بزرگترین موفقیت آن را می‌توان جلوگیری از تبدیل جنگ سرد به یک جنگ اتمی عالمگیر دانست. در این دوره، سازمان ملل یک «نگهبان» نسبتاً مؤثر برای نظم بین‌المللی بود.

در نیمه اول قرن بیست و یکم اما با فروپاشی جهان دوقطبی، چالش‌های پیش روی سازمان ملل کیفیت جدیدی پیدا کرد. این نهاد برای مقابله با تهدیداتی مانند تروریسم فراملی، جنگ‌های داخلی پیچیده، تغییرات اقلیمی و همه‌گیری‌ها طراحی نشده بود. شکست‌های سنگین در جلوگیری از نسل‌کشی در رواندا و سربرنیتسا در دهه ۱۹۹۰، زنگ خطر را به صدا درآورد. در قرن بیست و یکم، فلج شدن شورای امنیت به دلیل اختلافات عمیق میان قدرت‌های بزرگ (به ویژه آمریکا، روسیه و چین)، سازمان را در قبال بحران‌های بزرگ مانند جنگ داخلی سوریه، اوکراین و اخیراً نسل‌کشی در غزه به حاشیه رانده است. همچنین، ماهیت این چالش‌ها (مانند تغییرات اقلیمی) نیازمند پاسخ‌های جمعی و فوری است، اما ساختار بوروکراتیک و کند سازمان ملل باعث شده تا این نهاد بیشتر به رویدادها و فجایع واکنش نشان دهد، در حالی‌که وظیفه ذاتی سازمان پیشگیری‌ست. به این ترتیب سازمان ملل متحد در هشتاد سال گذشته به تدریج از «نگهبان نظم» به «تماشاگر ناتوان» تغییر ماهیت داده و مهم‌ترین علت آن هم این است که در تطبیق خود با واقعیت‌های جدید ژئوپلیتیک و تهدیدات جهانی عمدتاً ناکام بوده است. اکنون هم آینده آن به توانایی کشورهای عضو برای اصلاحات بنیادین بستگی دارد، اما نشانه‌های امیدوارکننده چندانی در این زمینه دیده نمی‌شود.

چالش مشروعیت سازمان ملل: از مالی تا سیاسی

سهم کشورها از بودجه عادی و بودجه حفظ صلح هر دو سال یک‌بار توسط کمیته مشورتی امور اداری و بودجه (ACABQ) بررسی و توسط مجمع عمومی تصویب می‌شود. در بودجه عادی، سهم ایالات متحده حدود ۲۲٪ (بیشترین سهم) و در بودجه حفظ صلح حدود ۲۶. ۹٪ است. پس از آمریکا، چین (بالای ۱۵٪)، ژاپن (۸. ۵٪)، آلمان و بریتانیا از دیگر پرداخت‌کنندگان اصلی هستند.

سازمان ملل همواره با مشکل عدم پرداخت به موقع یا کاملِ حق عضویت توسط برخی کشورها روبرو است. آمریکا به دلیل اختلافات داخلی و مخالفت‌های کنگره، بارها بزرگترین بدهکار سازمان ملل بوده است. طبق گزارش‌ها، در سال ۲۰۲۳، بدهی معوقه آمریکا به سازمان ملل به ۱. ۸ میلیارد دلار رسید که عمدتاً مربوط به بودجه حفظ صلح بود.

این بدهی‌های کلان، عملکرد سازمان ملل را سخت تحت تأثیر قرار می‌دهد و منجر به کاهش خدمات، به تعویق افتادن برنامه‌ها و ایجاد بحران نقدینگی شده است. این وابستگی مالی هنگفت به کشورهایی مانند آمریکا، خود زاییده‌ی ساختار نابرابر سازمان ملل است؛ ساختاری که در شورای امنیت تجلی یافته و امکان اعمال فشار از طریق ابزار مالی را به قدرت‌های بزرگ می‌دهد.

ایالات متحده تحت ریاست جمهوری دونالد ترامپ، رویکردی مبتنی بر سیاست «اول آمریکا» را در پیش گرفت که منجر به خروج از چندین توافق مهم بین‌المللی شد. این روند با خروج از توافق پاریس برای تغییرات اقلیمی در سال ۲۰۱۷ و سپس خروج یک‌جانبه از برجام (برنامه جامع اقدام مشترک) در مه ۲۰۱۸ به اوج خود رسید. استدلال اصلی واشنگتن این بود که این توافقات به منافع ملی آمریکا آسیب می‌زنند و تعهدات را به صورت ناعادلانه‌ای بر دوش این کشور می‌گذارند. در ادامه، این کشور در سال ۲۰۱۸ از سازمان آموزشی، علمی و فرهنگی ملل متحد (یونسکو) و در همان سال از شورای حقوق بشر سازمان ملل در سال نیز خارج شد. این اقدامات، نشان‌دهنده یک تغییر راهبردی بزرگ در سیاست خارجی آمریکا و تمایل به عمل خارج از چارچوب‌های چندجانبه بود.

با روی کار آمدن جو بایدن، این روند معکوس شد و آمریکا بازگشت به توافق پاریس در فوریه ۲۰۲۱ و همچنین تلاش برای احیای برجام از طریق مذاکرات غیرمستقیم در وین را در دستور کار قرار داد. با این حال، با بازگشت مجدد ترامپ به کاخ سفید سیاست «اول آمریکا» بار دیگر تقویت شد اگرچه خروج رسمی مجدد از توافق پاریس تاکنون (سپتامبر ۲۰۲۵) اعلام نشده، اما صدور فرمان‌های اجرایی برای توقف سیاست‌های زیست محیطی بایدن و تشدید تحریم‌ها علیه ایران، نشان می‌دهد که واشنگتن بار دیگر اولویت خود را از تعهدات چندجانبه به سمت منافع ملی یک‌جانبه سوق داده است.

خروج یک‌جانبه آمریکا از معاهدات مهم بین‌المللی مانند برجام و توافق پاریس، مشروعیت سازمان ملل متحد را به عنوان نهاد ناظر و ضامن این توافق‌ها به طور مستقیم زیر سؤال برد. این اقدامات نشان داد که قدرت‌های بزرگ هنگامی که یک توافق چندجانبه را در تضاد با منافع کوتاه‌مدت خود ببینند، بدون توجه به تصمیمات جامعه بین‌الملل، از آن خارج می‌شوند. این مسئله به طور جدی این پرسش را ایجاد می‌کند که آیا سازمان ملل و چارچوب‌های تحت نظر آن، توانایی لازم برای الزام‌آور کردن تعهدات برای تمام کشورها، به ویژه قدرتمندترین عضو خود را دارد یا خیر. در نتیجه، این خروج‌ها نه تنها همکاری چندجانبه را تضعیف کرده، بلکه این تصور را تقویت می‌کند که قواعد بین‌المللی تنها زمانی اعتبار دارند که مورد پذیرش و تایید قدرت‌های بزرگ باشند و این موضوع به بنیان مشروعیت سازمان ملل لطمه می‌زند.

چرا اصلاح ساختار شورای امنیت عملاً غیرممکن است؟

مانع اصلی، ساختار قدرت خود شورای امنیت است. هرگونه اصلاحات اساسی در چینش اعضا و به ویژه حق وتو، نیازمند اصلاح «منشور ملل متحد» است. این اصلاح خود نیازمند رأی مثبت دو سوم اعضای مجمع عمومی و سپس تصویب تمام پنج عضو دائم کنونی (آمریکا، روسیه، چین، فرانسه و بریتانیا) توسط پارلمان‌های ملی‌شان است. اینجا یک دور باطل شکل می‌گیرد: هیچ یک از این پنج قدرت، حاضر به چشم‌پوشی از امتیاز انحصاری وتو خود نیستند، چرا که آن را ابزار حیاتی حفظ منافع ملی و جلوگیری از اقدامات مغایر با خواستشان می‌دانند. افزودن اعضای دائم جدید (مانند هند، برزیل، آلمان، ژاپن یا یک نماینده آفریقایی) نیز با چالش‌های مشابهی روبروست؛ زیرا همیشه گروهی از کشورهای رقیب وجود دارند که با افزایش قدرت رقبای منطقه‌ای خود مخالف‌اند (مثلاً پاکستان با هند، یا ایتالیا با آلمان). بنابراین، سیستم به گونه‌ای طراحی شده که اصلاح آن توسط ذینفعان اصلی آن وتو می‌شود.

اگر شورای امنیت نتواند خود را با واقعیت‌های جدید قدرت (مانند ظهور قدرت‌های اقتصادی مانند هند و برزیل) تطبیق دهد، به تدریج اقتدار و موضوعیت خود را از دست خواهد داد.

چشم‌انداز آینده

رافائل ماریانو گروسی، مدیرکل فعلی آژانس بین‌المللی انرژی اتمی، به طور رسمی نامزدی خود را برای پست دبیرکلی سازمان ملل متحد اعلام کرده است.

گروسی در توضیحات خود درباره انگیزه‌اش از نامزدی برای این سمت تأکید کرده که سازمان ملل در حال حاضر در یک «موقعیت دشوار» قرار دارد و دیگر به مأموریت اصلی خود برای حفظ صلح جهانی عمل نمی‌کند. او ادعا می‌کند که با تجربه‌ای که در رهبری یک نهاد بین‌المللی مانند آژانس بین‌المللی انرژی اتمی کسب کرده، می‌تواند سازمان ملل را بار دیگر به نهادی «مرتبط و اثرگذار» تبدیل کند. گروسی خود را یک «میانجی قابل قبول برای همگان» معرفی کرده و بر تعهدش به گفت‌وگو با همه طرف‌های درگیر تأکید دارد.

دبیرکل سازمان ملل توسط شورای امنیت انتخاب و سپس توسط مجمع عمومی تأیید می‌شود. پنج عضو دائم این شورا (آمریکا، روسیه، چین، انگلیس و فرانسه) دارای حق وتو هستند و می‌توانند هر نامزدی را رد کنند. گزارش‌ها حاکی از آن است که گروسی به طور فعال در پی جلب حمایت ایالات متحده است و موضوع نامزدی خود را با مارک روبیو، وزیر امور خارجه این کشور، در میان گذاشته است و ظاهراً ایالات متحده هم چندان بی‌رغبت نیست. نکته قابل توجه این است که دولت خاویر مایِی، رئیس‌جمهور آرژانتین، تاکنون موضع رسمی در مورد نامزدی گروسی اتخاذ نکرده است، در حالی که معمولاً نامزدها از حمایت کشور متبوع خود برخوردارند.

باید توجه داشت که انتخاب دبیرکل سازمان ملل فرآیندی پیچیده است که تحت تأثیر توازن قوای میان پنج عضو دائم شورای امنیت (آمریکا، روسیه، چین، فرانسه و بریتانیا) قرار دارد. حمایت تنها یک یا دو کشور برای کسب این سمت کافی نیست. با این‌حال همچنان شایعاتی مبنی بر جانبداری گروسی از غرب در مناقشه بر سر برنامه هسته‌ای ایران به قصد پنهان احراز سمت دبیرکلی سازمان ملل وجود دارد.

آینده‌ سازمان ملل اما نه در گرو انتخاب یک دبیرکل جدید، که در توانایی نظام بین‌الملل برای عبور از بن‌بست ساختاری موجود است. تا زمانی که منطق قدرت‌محور بر چندجانبه‌نگری واقعی غلبه دارد، سازمان ملل محکوم است به ادامه‌ی نقش دوگانه‌ خود به عنوان «نماد آرمان‌ها» که در همان حال اسیر واقعیت‌های قدرت است.