گذر از پرتگاه با بودجه ۱۴۰۵ ممکن است؟

کلیات لایحه بودجه ۱۴۰۵ در کمیسیون تلفیق رد شد تا بر سر جزئیات آن دولت و مجلس به توافق برسند اما آیا حکومت با اصلاح بودجه، در روزهایی که به نظر می‌رسد دور تازه‌ای از نارضایتی عمومی نمایان شده است، می‌تواند از روزهای سخت به سلامت عبور کند؟

مسعود پزشکیان و مشاوران او پیش از تحویل قوه مجریه بارها گفته بودند که حکومت با سه «ابر بحران» روبرو است که اگر برای گذر از آنها تدبیر نشود، نه فقط حکومت که «تمامیت ایران» با خطری بزرگ و به قیمت «از بین رفتن» مواجهه خواهد شد.

مسعود نیلی، در نقش یکی از مهره‌های اصلی تدوین برنامه‌های توسعه و سیاست‌های اقتصادی دولت‌های مختلف در دیدار با اعضای اتاق‌های بازرگانی و «انجمن اقتصاددانان» سه ابر بحران دولت چهاردهم را «ناترازی»، «تحریم‌ها» و «شکاف دولت و ملت» عنوان کرد. او پیش از آغاز به کار دولت چهاردهم راهکار را در اصلاحات ساختاری دانست، اما اجرای اصلاحات ساختاری که برای سیاست‌های اقتصادی بازاربنیاد به کار برده می‌شود را به بهبود روابط با غرب و گفت‌وگو و وفاق با «مردم» مشروط کرد.

پزشکیان و همراهانش اما نه توفیقی در «گشایش» سیاست خارجی و شل کردن گره تحریم‌ها داشتند و نه گامی در جهت کاهش شکاف میان حکومت و مردم برداشتند. گره تحریم‌ها به واسطه سیاست‌های دونالد ترامپ و همچنین تحت تاثیر تحولات منطقه‌ای که به حمله نظامی اسرائیل به ایران انجامید، سخت‌تر شد. اتحادیه اروپا مکانیسم ماشه را فعال کرد و فروش نفت از کانال‌های غیررسمی محدودتر شد. در سیاست داخلی هم حکومت حتی نتوانست از فضای احساسی پس از تجاوز نظامی اسرائیل بهره ببرد که سرکوب را گسترده‌تر کرد. همزمان برای عبور از کسری بودجه ریالی و ارزی، فشار تورمی بر مردم را با حذف ارز ترجیحی، سرکوب دستمزد و سیاست‌های مشابه افزایش داد تا اندک «امید» گروهی که خود را «روزنه گشایان» نامیده بودند، خاکستر شود.

پیامد این وضعیت اعتراض‌های پراکنده در چند شهر همزمان با تحویل لایحه بودجه ۱۴۰۵ به مجلس شورای اسلامی است؛ لایحه‌ای که به رغم پیچیدگی عامدانه در متن تصویری روشن‌تر از وضعیت اقتصادی نمایان می‌کند. بیان این تصویر را باید از سخنان رئیس سازمان برنامه و بودجه فهمید که گفت لایحه بودجه با توجه به شرایط سخت و بدون اتکا به «درآمدهای واهی» تنظیم شده است.

مسعود روغنی زنجانی که طی هشت سال جنگ ایران و عراق رئیس سازمان برنامه و بودجه بود ششم دی ۱۴۰۴ این تصویر را با مقایسه بودجه ۱۴۰۵ با بودجه ۱۳۶۵ شفاف‌تر کرد. او گفت:

در تایید این شبیه‌سازی رئیس سازمان برنامه و بودجه هم گفت که دولت لایحه بودجه را با توجه به شرایط خاص در چند سناریو تنظیم کرده و در صورت تغییر وضعیت ممکن است ارقام کند.

عقبگرد ۴۰ ساله؟

شبیه‌سازی وضعیت با سال ۱۳۶۵ از سوی روغنی زنجانی هدفمند است. چرا که او با بیان اینکه «شرایط کنونی مشابه سال‌های ۶۵ و ۶۶ است» به این نتیجه می‌رسد: حکومت «به دلیل مشکلات مالی قطعنامه ۵۹۸ را پذیرفت و جنگ پایان یافت.»

سال ۱۳۶۵ رشد اقتصادی ایران به منفی ۸٬۹ رسید که کمترین نرخ ثبت شده است. درآمد دولت از صادرات نفت در مقایسه با سال ۱۳۶۴ هشت میلیارد دلار کمتر شد و از ۱۵ میلیارد به ۷ میلیارد دلار سقوط کرد. نرخ رشد تولید ناخالص داخلی از دو درصد به منفی ۱۰ درصد رسید و نرخ تورم رسمی از هفت درصد به ۲۴ درصد افزایش یافت؛ یعنی بیش از سه برابر طی یک سال. همزمان نرخ بیکاری هم بزرگتر شد.

فرهاد نیلی و حسن درگاهی در پژوهش «دولت و رشد اقتصادی در ایران» جمعیت بیکاران در سال ۱۳۶۵ را بیشتر از یک میلیون نفر و معادل حدود ۱۵ درصد برآورد کردند که افزایش مستمر طی سال‌های جنگ را نشان می‌دهد. به گفته آنها درآمد دولت در سال ۱۳۶۵ حدود ۴۰ درصد کاهش یافت.

نکته قابل توجه اینکه دولت علیرغم کاهش درآمد تا سال ۱۳۶۷ بودجه آموزش، بهداشت و رفاه اجتماعی را کاهش نداد هر چند که در سال ۱۳۶۵ سهم بودجه نظامی اعلام شده به ۴۵ درصد افزایش داده شد. تا پیش از آن حدود ۴۰ درصد بودجه به امور دفاعی اختصاص می‌یافت. اگر چه این رقم تنها بودجه اعلام شده برای هزینه نظامی را در برمی‌گیرد.

تحریک نرخ دلار و شکاف میان نرخ رسمی و آزاد ارز هم در همین دوره شکل گرفت. نرخ دلار در بازار آزاد تا ۱۰۰ تومان پیش رفت و در سال‌های بعد تا ۱۴۳ تومان افزایش یافت. دولت در مواجهه با این وضعیت شهریور ۱۳۶۵ برنامه موسوم به «برنامه شرایط جدید استقلال اقتصادی کشور» را تصویب و اجرا کرد که بر مدیریت مصرف ارز تاکید داشت.

در سال‌های گذشته به ویژه در دوره‌هایی که حلقه تحریم‌های اقتصادی تنگ‌تر و کسری بودجه دولت بزرگتر شد، برنامه‌های کوتاه مدت متعددی تحت عناوین مشابه تصویب و اجرا شدند؛ از سیاست‌های موسوم به «بسته خروج از رکود تورمی» که در دوره ریاست جمهوری حسن روحانی چند مرتبه به روز شد تا سیاست‌های «اقتصاد مقاومتی» و تازه‌ترین نمونه آن «برنامه ۲۰ بندی دولت برای مهار تورم و تقویت معیشت» که ۹ دی ۱۴۰۵ معاون سازمان برنامه و بودجه از تدوین آن خبر داد.

در فاصله چهل سال پس از بحران بزرگی که رهبر وقت جمهوری اسلامی، روح‌الله خمینی را به پذیرش قطعنامه‌ ۵۹۸ یا به تعبیر خودش «سر کشیدن جام زهر» مجبور کرد، اقتصاد و حکومت ایران با بحران‌های مشابه مواجهه‌ است. رکود اقتصادی روز به روز عمیق‌تر می‌شود و نرخ رشد اقتصادی به روایت دولت منفی شش تا منفی هشت دهم درصد است. تورم رسمی بزرگتر از ۴۰ درصد و برای مواد غذایی تا نزدیکی ۷۰ درصد برآورد شده است و به گفته پژوهشگران نزدیک به حکومت در سال آینده ممکن است به ۶۵ تا ۷۰ درصد برسد. درآمدهای نفتی دولت در کمترین میزان و کسری بودجه در نقطه حداکثری قرار دارد. بیکاری پنهان افزایش یافته است. پیش‌بینی می‌شود تا ۵۰۰ هزار شغل از دست برود و نرخ رسمی بیکاری که هفت درصد گزارش شده دوباره به ۱۰ درصد برسد.

دولت چهاردهم به ریاست مسعود پزشکیان چهار دهه پس از سال‌هایی که سرآغاز سیاست‌های موسوم به «تعدیل ساختاری» یا همان خصوصی‌سازی در ایران بود، برای عبور از شرایط مشابه آن سال‌ها نسخه‌ای مشابه در دست دارد؛ کاهش تخصیص ارز و یارانه، افزایش نرخ ارز، کاهش یارانه و البته افزایش درآمدهای مالیاتی.

شوک حیات‌بخش یا کُشنده؟

بودجه ۱۴۰۵ نسخه دولت چهاردهم برای نجات بیماری است که از ۱۳۹۷ به بخش «مراقبت‌های ویژه» منتقل و دو مرتبه در آبان ۱۳۹۸ و بهار ۱۴۰۱ «جراحی» شد اما زخم و دردهایش نه تنها التیام نیافت که فزونی گرفت و به دلیل باز ماندن زخم، عفونی شد.

پزشکیان و تیم او طی نزدیک به ۱۸ ماه که سکاندار قوه مجریه شده‌اند چند مرتبه سیاست «شوک درمانی» را هرچند با شدت کم اجرا کردند. حذف ارز به نرخ ۲۸ هزار و ۵۰۰ تومان برای واردات کالاهای اساسی و حتی دارو و تعیین نرخ سوم بنزین دو نمونه مشخص از این سیاست‌ها هستند که در بودجه ۱۴۰۵، به شرط تصویب در مجلس شورای اسلامی به قانون تبدیل خواهند شد.

در ادامه همین سیاست دولت با هدف کاستن از شدت اثر تحریم‌ها قصد دارد در بودجه ۱۴۰۵ درآمدهای مالیاتی را افزایش و هزینه‌های ارزی را کاهش دهد؛ اقدامی که ذی‌نفعان کنونی از سیاست‌های ارزی و مالیاتی را «متضرر» خواهد کرد. همزمان نرخ کالا و خدمات برای مصرف‌کننده را افزایش خواهد داد که اگر با سیاست جبرانی همراه نباشد قدرت خرید مزدبگیران را کاهش می‌دهد.

جزئیات لایحه دولت که مجلس شورای اسلامی کلیات آن را تصویب نکرد، احتمالا در روزهای آینده برای «وفاق» دو قوه تغییر خواهد کرد و برخی از ارقام اعلام شده کم یا زیاد، با توجه به توان اثرگذاری ذی‌نفعان ناراضی، خواهند شد. این تغییرات اما بعید است نقشه راهی را که دولت ترسیم کرده است، دگرگون کند.

رئیس دولت و رئیس سازمان برنامه و بودجه پس از انتشار لایحه بودجه و تحویل آن به مجلس بارها ادعا کردند این لایحه با توجه به «شرایط خاص» تدوین شده و هزینه‌های غیرضروری را به نفع معیشت مردم حذف کرده است. نخستین گزارش نهادهای حکومتی در باره لایحه بودجه اما این ادعا را تایید نکرد. دیوان محاسبات لایحه پیشنهادی دولت را «غیرشفاف» توصیف کرد که نظارت بر آن را دشوار می‌کند. این گزارش اتکای نفتی بودجه را که دولت پنج درصد اعلام کرد، حدود ۳۰ درصد تخمین زد و گفت:

پیش‌بینی‌های غیرواقعی: معمای صادرات نفت

اتکای نفتی تنها گزاره دروغین لایحه پیشنهادی دولت نیست. دولت قیمت هر بشکه نفت را ۵۴ دلار پیش‌بینی کرده است که امکان دارد تحت تاثیر سیاست بین‌الملل کاهش یابد، به ویژه اینکه ترامپ با سران کشورهای عضو اوپک رابطه‌ای نزدیک دارد و ممکن است روسیه به شرط توافق با اوکراین به بازار جهانی بازگردد. یک عامل موثر دیگر هم سیاست ترامپ برای انزوای بیشتر ونزوئلا است که می‌تواند موجب از دست رفتن بخشی از بازار هدف نفت ایران در چین شود.

مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی حجم صادرات نفت و میعانات گازی را یک میلیون بشکه در روز برآورد کرده است. این گزارش درآمد حاصل از صادرات نفت را در حالت خوشبینانه ۲۶ میلیارد دلار و سناریوی محتاطانه ۱۸ میلیارد دلار تخمین زده که ۲۰۶ هزار میلیارد تا ۳۰۶ هزار میلیارد تومان آن سهم دولت است. نرخ هر بشکه نفت هم در لایحه ۵۴ دلار پیش‌بینی شده است.

در لایحه دولت یک مرتبه منابع حاصل از صادرات و تهاتر نفت و فرآوردهای نفتی ۵٬۳ میلیارد یورو ــ معادل ۸۳۷ هزار میلیارد تومان با نرخ ارز بودجه‌ای ــ و یک مرتبه ۲۶۳ هزار میلیارد تومان اعلام شده است.

فرشید شکرخدایی، رئیس کمیسیون سرمایه‌گذاری و تامین مالی اتاق بازرگانی ایران و عضو هیات مدیره فدراسیون صنعت نفت ایران علت این تفاوت را «دو جنبه متفاوت از مدیریت منابع نفتی» برشمرد. او به «تجارت نیوز» گفت رقم ۵٬۳ میلیارد یورو، «سقف کلی مجاز برای عملیات فروش، صادرات و به‌ویژه تهاتر یا معاوضه نفت خام با فرآورده‌های نفتی است که به طور عمده برای تامین نیازهای داخلی مثل واردات بنزین و سایر فرآورده‌ها استفاده می‌شود. رقم ۲۶۳ میلیارد تومان هم سهم دولت از درآمدهای نفتی است».

به گفته او این برآورد بر اساس سناریوی محتاطانه است که با هدف کاهش ضربه تحریم‌ها و مکانیسم ماشه در بودجه پیش‌بینی شده. شکرخدایی نرخ تسعیر ارز حاصل از صادرات نفت در بودجه را هم ۲۸ هزار و ۵۰۰ تومان اعلام کرد و آن را «بسیار محافظه‌کارانه» خواند.

عضو هیئت مدیره فدراسیون صنعت نفت ایران در ادامه گفت که بر مبنای نرخ دلار ۵۷ هزار تومانی صادرات روزانه نفت «۴۴۴ هزار بشکه» تخمین زده شده است. دولت در لایحه نرخ برابری دلار را تعیین نکرده اما نرخ یورو عواید حاصل از صادرات نفتی را ۷۸ هزار تومان در نظر گرفته که ۳۸ هزار تومان از نرخ اعلام شده در قانون بودجه ۱۴۰۴ بیشتر است.

نرخ تعیین شده در لایحه بودجه با نرخ یورو در بازار آزاد فاصله زیادی دارد. در ۱۰ دی ۱۴۰۴ نرخ برابری یورو بیش از ۱۶۰ هزار تومان، معادل بیش از دو برابر نرخ بودجه‌ای بود که احتمال دارد تا پایان سال افزایش یابد. تفاوت نرخ ارز بودجه‌ای با نرخ بازار آزاد به دولت امکان می‌دهد با فروش ارز بخشی از کسری بودجه را جبران کند.

چرا سهم ویژه زالوهای حکومتی کم نشد؟

پزشکیان طی ۱۸ ماهی که بر صندلی ریاست قوه مجریه نشسته است بارها از هزینه‌های غیرضروری تحمیل شده بر دولت و سهم‌بگیران بودجه گلایه کرد. رئیس سازمان برنامه و بودجه هم در تشریح لایحه دولت مدعی شد دولت «۱۳۶ ردیف که از بودجه دولت اعتبار می‌گرفتند اما الان کمک چندانی به معیشت مردم نمی‌کنند را یا حذف و یا ادغام کرده است».

پس از این ادعا انتظار می‌رفت دولت سهم ویژه‌خواران بودجه را اگر که کامل حذف نمی‌کند، کاهش دهد. انتشار متن لایحه اما خلاف این را نشان داد، چرا که دولت در حالی که بارها از بی پولی ناله سر داده بود، سهم بیشتری برای نهادهای مذهبی پیش‌بینی کرد.

علاوه بر این دولت دو هزار میلیارد تومان بودجه برای «اعتلای سبک زندگی ایرانی اسلامی و ارتقاء فرهنگ و هنر» پیش‌بینی کرده است که بیش از یک هزار و ۲۸ میلیارد تومان آن برای طرح «سند پشتیبانی از مساجد کشور» هزینه خواهد شد. همچنین احتمال اینکه مجلس تحت نفوذ گروه‌های ذی‌نفع سهم هر یک از موسسه‌ها را کم یا زیاد کند، وجود دارد. حذف بودجه خواص چسبیده به منابع عمومی اما امکان ندارد. دولت حتی در شرایطی که آن را «موقعیت بحرانی» می‌خواند توان اینکه زالوهای مکنده را از خزانه جدا کند، ندارد.

تکرار جام زهر؟

دولت در بخش درآمدها سهم مالیات را بیشتر کرده است؛ مالیات بر ارزش افزوده، عوارض گمرکی و همینطور درآمدهای حاصل از فروش خدمات یا جریمه تخلف‌ها. افزایش مالیات بر ارزش افزوده و حذف ارز ۲۸ هزار و ۵۰۰ تومانی بازار را به عنوان ذی‌نفع ناراضی و معترض کرده است. بازار سالهای قبل هم با اعتراض و رایزنی تن به افزایش مالیات نداد. احتمال اینکه امسال هم از شرایط خاص بهره ببرد و دولت را به عقب نشستن مجبور کند، کم نیست.

گسترش اعتراض‌ها در شرایط کنونی که حکومت با خطر جنگ و یا مداخله دولت‌های غربی با هدف سقوط و تغییر حاکمان تهدید می‌شود، وضعیت را سخت‌تر خواهد کرد. به ویژه اینکه دولت طی ۱۸ ماه نتوانست شکاف گسترده با جامعه را ترمیم کند.

در این موقعیت حکومت که بودجه نظامی را افزایش داده است باید تصمیم نهایی را اتخاذ کند؛ ادامه همین مسیر که پایان آن نامعلوم است یا همان راهی که پس از بحران ۱۳۶۵ گرفت؛ نوشیدن جام زهر پیش از اینکه دیر شود. مشاوران دولت از حکومت می‌خواهند برای قبل از جراحی بزرگ، راه توافق را باز کند. به باور آنها جراحی اقتصادی بدون گشایش سیاست خارجی خطرناک خواهد بود. همانطور که جراحی بدون بهبود روابط خارجی ممکن است به مرگ بیانجامد.