سپاه چگونه به یک قدرت اقتصادی و سیاسی تبدیل شد؟

سپاه پاسداران انقلاب اسلامی را نمی‌توان صرفاً به‌عنوان یک نیروی نظامی بررسی کرد. این سازمان در طول چند دهه، از نهادی که وظیفه‌ی اصلی آن حفاظت از نظم سیاسی جدید بود، به مجموعه‌ای از ظرفیت‌های نظامی، امنیتی، اقتصادی، سیاسی و اجتماعی دست یافته است. امروز، بررسی ساختار قدرت در جمهوری اسلامی بدون توجه به نقش سپاه، جایگاه آن در اقتصاد و ارتباطش با دیگر نهادهای حکومتی و شبکه‌های اجتماعی و سیاسی، تصویری ناقص از سازوکارهای حکمرانی به دست می‌دهد.

مسئله فقط این نیست که سپاه در حوزه‌های مختلف حضور دارد یا برخی از فرماندهان سابق آن به مقام‌های سیاسی و اجرایی رسیده‌اند. مسئله‌ی مهم‌تر این است که این حضور چگونه سازمان یافته و چه تأثیری بر شیوه‌ی اداره‌ی کشور گذاشته است. چگونه یک سازمان نظامی توانسته است در حوزه‌هایی مانند ساخت‌وساز، زیرساخت، سیاست‌گذاری، فرهنگ و سازمان‌دهی اجتماعی نقش پیدا کند؟ این گسترش چه نسبتی با تحولات دولت و اقتصاد ایران داشته است؟ و چگونه می‌توان قدرت سپاه را توضیح داد، بی‌آنکه آن را با کل دولت یکی بگیریم یا تمام تحولات سیاسی و اقتصادی کشور را به تصمیم‌های این سازمان نسبت دهیم؟

برای پاسخ به این پرسش‌ها، باید از دو برداشت ساده فاصله بگیریم. برداشت نخست سپاه را نهادی می‌بیند که صرفاً در چارچوب وظایف نظامی و امنیتی خود عمل می‌کند. برداشت دوم آن را نیرویی کاملاً مستقل از دولت تصور می‌کند که گویی در بیرون از ساختار رسمی حکومت قرار گرفته و از آنجا بر دولت اثر می‌گذارد. هر دو برداشت بخشی از واقعیت را نادیده می‌گیرند.

سپاه نه کاملاً بیرون از دولت قرار دارد و نه با تمام ساختار دولت یکسان است. این سازمان در بخش‌هایی از ساختار رسمی قدرت حضور دارد، با نهادهای دیگر همکاری یا رقابت می‌کند و در عین حال، از طریق شرکت‌ها، پیمانکاران، شبکه‌های انسانی و نهادهای اجتماعی بر حوزه‌هایی اثر می‌گذارد که لزوماً زیر فرمان مستقیم آن نیستند. به همین دلیل، بهتر است سپاه را یکی از مراکز مهم سازمان‌دهی قدرت در جمهوری اسلامی بدانیم؛ مرکزی که توانایی‌های نظامی و امنیتی آن با ظرفیت‌های اقتصادی و شبکه‌های سیاسی و اجتماعی پیوند خورده است.

در این چارچوب، مسئله‌ی اصلی نه صرفاً افزایش قدرت یک سازمان، بلکه تغییر در شیوه‌ی سازمان‌دهی دولت و انباشت سرمایه است. گسترش سپاه را باید در ارتباط با بحران‌های سیاسی، جنگ، بازسازی پس از جنگ، تغییر سیاست‌های اقتصادی، تحریم‌ها و دگرگونی رابطه‌ی دولت با بخش خصوصی بررسی کرد. این عوامل در دوره‌های مختلف به شیوه‌های متفاوتی عمل کرده‌اند. بنابراین، نمی‌توان فرض کرد که از آغاز انقلاب برنامه‌ای یکپارچه و ازپیش‌طراحی‌شده برای گسترش سپاه در تمام حوزه‌های جامعه وجود داشته است. آنچه اهمیت دارد، بررسی فرایندی تاریخی است که طی آن ظرفیت‌های شکل‌گرفته در یک حوزه، به منابعی برای گسترش فعالیت در حوزه‌های دیگر تبدیل شده‌اند.

انقلاب، جنگ و شکل‌گیری ظرفیت سازمانی؛ از ۱۳۵۷ تا ۱۳۶۸

سپاه پاسداران در نخستین ماه‌های پس از انقلاب ۱۳۵۷، در شرایطی شکل گرفت که ساختار سیاسی و نظامی پیشین از هم گسیخته بود و نظم جدید هنوز در حال تثبیت بود. در آن دوره، دولت انقلابی با مجموعه‌ای از مسائل روبه‌رو بود: کنترل نیروهای مسلح، مقابله با مخالفان سیاسی، مدیریت درگیری‌های داخلی و ایجاد نهادهایی که بتوانند از نظم تازه دفاع کنند. سپاه در بستر همین شرایط شکل گرفت و به‌تدریج به یکی از نهادهای اصلی نظامی و امنیتی جمهوری اسلامی تبدیل شد.

در این دوره، رابطه‌ی سپاه با دولت هنوز تثبیت نشده بود. نهادهای انقلابی مختلف، ارتش، کمیته‌ها، دستگاه‌های امنیتی و نهادهای روحانی هرکدام در شکل‌گیری نظم جدید نقش داشتند. مرز مسئولیت‌ها و حوزه‌ی نفوذ این نهادها نیز همیشه روشن نبود. بنابراین، تثبیت جایگاه سپاه را نباید نتیجه‌ی فعالیت یک سازمان کاملاً شکل‌گرفته و یکپارچه دانست؛ این جایگاه در جریان کشمکش‌های سیاسی و نهادی آن دوره ساخته شد.

جنگ ایران و عراق از سال ۱۳۵۹، شرایط این فرایند را به‌طور اساسی تغییر داد. جنگ، نیاز به نیروی انسانی، فرماندهی، لجستیک، مهندسی، تدارکات و مدیریت منابع را افزایش داد. سپاه در این وضعیت، علاوه بر نقش رزمی، ظرفیت‌هایی برای سازمان‌دهی نیروها، انتقال تجهیزات، تأمین نیازهای جبهه و اجرای عملیات‌های گسترده به دست آورد. استمرار جنگ نیز تجربه‌ی عملیاتی و مدیریتی انباشته‌ای ایجاد کرد که در پایان جنگ، بخشی از توان سازمانی سپاه را تشکیل می‌داد.

از این منظر، جنگ را می‌توان نوعی آزمایشگاه سازمانی دانست؛ نه به این معنا که گسترش اقتصادی و سیاسی آینده‌ی سپاه از همان ابتدا هدف اصلی جنگ بوده، بلکه به این معنا که جنگ مهارت‌ها، روابط و سازوکارهایی را پدید آورد که امکان استفاده از آن‌ها در شرایط بعدی وجود داشت. مدیریت پروژه‌های بزرگ، مهندسی، تأمین تجهیزات و هماهنگی میان واحدهای مختلف، نمونه‌هایی از این ظرفیت‌ها بودند. این توانایی‌ها پس از پایان جنگ می‌توانستند در بازسازی زیرساخت‌ها یا اجرای پروژه‌های عمرانی به کار گرفته شوند.

جنگ همچنین روابط انسانی و سازمانی پایداری ایجاد کرد. فرماندهان و نیروهایی که در موقعیت‌های عملیاتی با یکدیگر همکاری کرده بودند، تجربه و شناخت مشترکی به دست آوردند. برخی از این روابط در سال‌های بعد، در نهادهای نظامی، مدیریتی، اقتصادی و سیاسی ادامه یافتند. البته هر رابطه‌ی شخصی یا سابقه‌ی مشترک نظامی را نمی‌توان به‌خودی‌خود نشانه‌ی وجود یک شبکه‌ی متمرکز و هماهنگ دانست. اهمیت این روابط زمانی روشن می‌شود که بتوان نشان داد چگونه به انتقال منابع، دسترسی به تصمیم‌گیرندگان یا هماهنگی میان نهادها کمک کرده‌اند.

در دهه‌ی ۱۳۶۰، نقش سپاه عمدتاً نظامی و امنیتی بود، هرچند این نقش از سیاست جدا نبود. تثبیت نظم جمهوری اسلامی با مقابله با گروه‌های مخالف و محدود کردن امکان فعالیت نیروهای سیاسی رقیب همراه شد. سپاه در بخشی از این فرایند مشارکت داشت، اما برای تحلیل دقیق آن باید نقش سپاه را از نقش کمیته‌های انقلاب، دادگاه‌های انقلاب، نهادهای اطلاعاتی و دیگر دستگاه‌های امنیتی تفکیک کرد. نسبت دادن تمام اشکال سرکوب و کنترل سیاسی این دوره به یک نهاد، تفاوت میان دستگاه‌های مختلف قدرت را از بین می‌برد.

در عین حال، جنگ و تثبیت نظم سیاسی، سپاه را به نهادی با تجربه‌ی سازمانی گسترده تبدیل کردند. این تجربه در پایان جنگ، منبعی بالقوه برای فعالیت‌های جدید بود. بااین‌حال، تبدیل ظرفیت نظامی به ظرفیت اقتصادی یا سیاسی، فرایندی خودکار نبود. برای تحقق آن، تصمیم‌های سیاسی، تخصیص منابع عمومی، تغییر اولویت‌های دولت و ایجاد سازوکارهای نهادی جدید لازم بود. اهمیت دوره‌ی پس از جنگ دقیقاً در همین نقطه آشکار می‌شود.

بازسازی پس از جنگ و ورود به اقتصاد؛ از ۱۳۶۸ به بعد

پایان جنگ در سال ۱۳۶۷ و آغاز دوره‌ی بازسازی، نقطه‌ی عطفی در رابطه‌ی سپاه با اقتصاد بود. کشور با زیرساخت‌های آسیب‌دیده، کمبود منابع و نیاز گسترده به سرمایه‌گذاری روبه‌رو بود. دولت برای بازسازی جاده‌ها، سدها، شبکه‌های انتقال انرژی و دیگر زیرساخت‌ها به نهادهایی نیاز داشت که توانایی اجرای پروژه‌های بزرگ را داشته باشند. در این شرایط، بخشی از ظرفیت‌های مهندسی و اجرایی شکل‌گرفته در دوره‌ی جنگ، امکان استفاده در پروژه‌های غیرنظامی را پیدا کرد.

قرارگاه سازندگی خاتم‌الانبیا در سال ۱۳۶۸ تأسیس شد و به یکی از مهم‌ترین مجراهای فعالیت اقتصادی مرتبط با سپاه تبدیل شد. این قرارگاه امکان داد بخشی از توان مهندسی، نیروی انسانی و سازمان‌دهی پروژه‌ای سپاه در بازسازی و اجرای طرح‌های عمرانی به کار گرفته شود. ورود به این حوزه را می‌توان از یک سو پاسخی به نیازهای بازسازی و از سوی دیگر آغاز فرایندی دانست که طی آن ظرفیت نظامی به منبعی برای حضور اقتصادی تبدیل شد.

اما برای فهم این تحول، نباید تنها به انگیزه‌های فرماندهان یا میل یک سازمان به گسترش قلمرو خود توجه کرد. مسئله‌ی مهم‌تر، شیوه‌ای بود که دولت از طریق آن منابع و پروژه‌ها را میان نهادهای مختلف توزیع می‌کرد. هنگامی که یک نهاد به نیروی انسانی، تجهیزات، تجربه‌ی مدیریت پروژه و دسترسی به منابع عمومی دسترسی دارد، می‌تواند در رقابت برای دریافت قراردادهای بزرگ موقعیت ویژه‌ای پیدا کند. اگر این موقعیت در طول زمان تکرار شود، به انباشت تجربه، گسترش فعالیت و افزایش توان رقابت برای پروژه‌های بعدی منجر خواهد شد.

به این ترتیب، فعالیت اقتصادی سپاه فقط به معنای تأسیس چند شرکت یا اجرای تعدادی پروژه نبود. اهمیت آن در شکل‌گیری رابطه‌ای پایدار میان ظرفیت سازمانی، منابع عمومی و اجرای پروژه‌های اقتصادی قرار داشت. این رابطه می‌توانست امکان ورود به حوزه‌های جدید را فراهم کند و به‌تدریج، موقعیت سپاه را در بخش‌هایی از اقتصاد تغییر دهد.

البته باید میان چند مرحله تفاوت گذاشت: نخست، ورود به فعالیت اقتصادی؛ دوم، افزایش توان اجرای پروژه‌ها؛ سوم، گسترش شبکه‌ی شرکت‌ها و پیمانکاران؛ و چهارم، دستیابی به موقعیتی که بتواند بر شرایط رقابت، تخصیص منابع یا قواعد فعالیت اقتصادی اثر بگذارد. این مراحل لزوماً هم‌زمان رخ نمی‌دهند و گسترش فعالیت اقتصادی نیز به‌خودی‌خود به معنای کنترل کامل یک بخش از اقتصاد نیست. برای اثبات مرحله‌ی آخر باید مشخص کرد که یک نهاد چگونه بر تصمیم‌های مربوط به قراردادها، منابع، مقررات یا اولویت‌های سرمایه‌گذاری اثر می‌گذارد.

در دهه‌ی ۱۳۷۰، بازسازی اقتصادی با تغییراتی در سیاست‌های دولت و گسترش پیمانکاری و فعالیت شرکت‌های وابسته به نهادهای حکومتی همراه شد. در چنین شرایطی، ظرفیت‌هایی که پیش‌تر در یک سازمان نظامی شکل گرفته بودند، می‌توانستند به مزیتی اقتصادی تبدیل شوند. دسترسی به نیروی متخصص، تجربه‌ی اجرای پروژه‌های بزرگ و ارتباط با دستگاه‌های تصمیم‌گیر، عواملی بودند که موقعیت این مجموعه‌ها را تقویت می‌کردند.

در این میان، باید به تفاوت میان بخش خصوصی مستقل، شرکت‌های وابسته به نهادهای حکومتی و پیمانکارانی توجه کرد که در پروژه‌های مشترک با این نهادها کار می‌کنند. این دسته‌ها همیشه مرزهای کاملاً روشنی ندارند، اما یکسان هم نیستند. هر شرکت خصوصی که با یک نهاد حکومتی قرارداد می‌بندد، الزاماً بخشی از شبکه‌ی آن نهاد نیست. برای تشخیص نوع رابطه، باید به عواملی مانند مالکیت، شیوه‌ی تأمین مالی، وابستگی مدیریتی، تداوم همکاری و میزان استقلال در تصمیم‌گیری توجه کرد.

بااین‌حال، گسترش فعالیت اقتصادی سپاه پیامدی فراتر از افزایش درآمد یا دارایی داشت. حضور در پروژه‌های زیرساختی می‌توانست دسترسی به اطلاعات، پیمانکاران، نیروی کار، منابع مالی و دستگاه‌های اداری را افزایش دهد. هرچه یک مجموعه در پروژه‌های بیشتری حضور داشته باشد، احتمال اینکه روابط و ظرفیت‌های آن در حوزه‌های دیگر نیز به کار گرفته شوند بیشتر می‌شود. در نتیجه، فعالیت اقتصادی می‌تواند به منبعی برای تقویت موقعیت سیاسی و سازمانی تبدیل شود؛ همان‌طور که دسترسی سیاسی و سازمانی نیز می‌تواند موقعیت اقتصادی را تقویت کند.

این رابطه‌ی متقابل، یکی از نکات اصلی در تحلیل سپاه است. قدرت اقتصادی آن را نمی‌توان جدا از ساختار سیاسی‌ای بررسی کرد که قراردادها، منابع و اولویت‌های سرمایه‌گذاری در آن تعیین می‌شوند. به همین ترتیب، نفوذ سیاسی را هم نمی‌توان تنها نتیجه‌ی حضور مستقیم فرماندهان در مقام‌های رسمی دانست. بخشی از قدرت ممکن است از طریق توانایی اجرای پروژه‌ها، کنترل منابع، ایجاد وابستگی فنی یا سازمانی و حضور مستمر در حوزه‌های راهبردی اعمال شود.

از گسترش اقتصادی تا تثبیت موقعیت سیاسی؛ دهه‌ی ۱۳۷۰ و پس از آن

در دهه‌ی ۱۳۷۰، رابطه‌ی سپاه با سیاست نیز وارد مرحله‌ی تازه‌ای شد. برخی از فرماندهان سابق یا افرادی که در ساختارهای نظامی رشد کرده بودند، به مناصب سیاسی، اداری و مدیریتی راه یافتند. محسن رضایی، محمدباقر قالیباف و شماری دیگر از چهره‌های برخاسته از ساختارهای نظامی، در دوره‌های مختلف در عرصه‌های سیاسی و اجرایی حضور پیدا کردند.

این جابه‌جایی‌ها مهم‌اند، اما برای تحلیل آن‌ها باید از توضیحی ساده‌انگارانه فاصله گرفت. حضور یک فرمانده سابق در یک منصب سیاسی به این معنا نیست که آن مقام یا نهاد به‌طور کامل تحت فرمان سپاه قرار گرفته است. چنین حضوری می‌تواند نشان‌دهنده‌ی انتقال تجربه، حفظ روابط پیشین، گسترش نفوذ یا شکل‌گیری نوعی هم‌پوشانی میان شبکه‌های نظامی و سیاسی باشد. برای تشخیص اینکه کدام‌یک از این سازوکارها در هر مورد عمل کرده‌اند، باید به تصمیم‌ها، روابط سازمانی و شیوه‌ی دسترسی به منابع توجه کرد.

اهمیت این جابه‌جایی‌ها در آن است که تجربه‌ی نظامی، شبکه‌های انسانی و موقعیت سازمانی می‌توانند در عرصه‌های غیرنظامی نیز به سرمایه‌ای سیاسی تبدیل شوند. فردی که در یک ساختار بزرگ فرماندهی کرده، ممکن است تجربه‌ی مدیریت نیرو، هماهنگی میان واحدها و اجرای پروژه‌های پیچیده را به حوزه‌ی مدیریت شهری یا سیاست ملی منتقل کند. در کنار این تجربه، روابطی که طی سال‌ها شکل گرفته‌اند نیز ممکن است در دسترسی به فرصت‌ها و تصمیم‌گیرندگان مؤثر باشند.

بااین‌حال، چنین انتقالی همیشه به شکل هماهنگ یا بدون تعارض صورت نمی‌گیرد. افراد برخاسته از یک سازمان می‌توانند در مسائل مختلف مواضع متفاوتی داشته باشند و میان نهادهایی که به آن‌ها تعلق دارند یا با آن‌ها همکاری می‌کنند، اختلاف منافع وجود داشته باشد. بنابراین، نمی‌توان همه‌ی افراد دارای سابقه‌ی سپاهی را حامل اراده‌ای واحد دانست. بهتر است به‌جای فرض وجود یک بلوک کاملاً همگن، بررسی کنیم که کدام روابط، منافع و ظرفیت‌ها در موقعیت‌های مشخص به هم پیوند می‌خورند.

در دوره‌ی اصلاحات نیز، با وجود تغییر در فضای سیاسی و شکل‌گیری رقابت‌های تازه، شبکه‌های اقتصادی و سازمانی مرتبط با سپاه از میان نرفتند. این وضعیت نشان می‌دهد که گسترش ظرفیت یک سازمان لزوماً به ترکیب سیاسی یک دولت وابسته نیست. البته میزان و شکل فعالیت این شبکه‌ها در دوره‌های مختلف تغییر می‌کند و نمی‌توان بدون بررسی قراردادها، نهادها و سیاست‌های مشخص، از تداوم یکسان آن‌ها سخن گفت.

در دوره‌ی ریاست‌جمهوری محمود احمدی‌نژاد، حضور مجموعه‌های مرتبط با سپاه در پروژه‌های اقتصادی و زیرساختی برجسته‌تر شد. تغییر در سیاست‌های اقتصادی، واگذاری برخی پروژه‌ها و قراردادهای بزرگ و گسترش تحریم‌های بین‌المللی در سال‌های بعد، همگی بر موقعیت بازیگران اقتصادی اثر گذاشتند. در برخی حوزه‌ها، خروج یا عقب‌نشینی شرکت‌های خارجی و دشوارتر شدن همکاری با سرمایه‌گذاران بین‌المللی، زمینه را برای افزایش نقش پیمانکاران داخلی فراهم کرد. مجموعه‌های برخوردار از ظرفیت فنی، سازمانی و دسترسی به منابع عمومی می‌توانستند از این شرایط بهره ببرند.

بااین‌حال، تحریم‌ها را نباید علت یگانه‌ی گسترش قدرت اقتصادی سپاه دانست. ظرفیت‌های انباشته‌شده در دوره‌های قبل، ساختار قراردادهای دولتی، شیوه‌ی واگذاری پروژه‌ها، محدودیت‌های سرمایه‌گذاری و روابط سیاسی نیز در این روند نقش داشتند. به بیان دیگر، تحریم‌ها در خلأ عمل نکردند؛ اثر آن‌ها به ساختار اقتصادی و نهادی‌ای وابسته بود که پیش از تشدید تحریم‌ها شکل گرفته بود.

در دوره‌ی حسن روحانی نیز این روابط به‌طور کامل از میان نرفتند. حتی در شرایطی که دولت به دنبال گسترش همکاری با شرکت‌های خارجی بود، مجموعه‌های داخلی دارای ظرفیت اجرایی و جایگاه سازمانی همچنان بخشی از ساختار اقتصادی باقی ماندند. در دوره‌های مختلف، ترکیب قراردادها و میزان حضور بازیگران متفاوت بوده است؛ اما نکته‌ی مهم این است که موقعیت اقتصادی سپاه را نمی‌توان تنها با گرایش سیاسی دولت مستقر توضیح داد.

این تداوم نسبی، پرسشی مهم ایجاد می‌کند: چه چیزی باعث می‌شود ظرفیت‌های شکل‌گرفته در یک دوره، در دوره‌های بعد نیز باقی بمانند؟ پاسخ را باید در هزینه‌ی بالای جایگزین کردن این ظرفیت‌ها، وابستگی برخی پروژه‌ها به پیمانکاران موجود، روابط تثبیت‌شده با دستگاه‌های اداری و انباشت تجربه و منابع جست‌وجو کرد. هنگامی که یک نهاد یا مجموعه برای مدت طولانی در پروژه‌های بزرگ حضور دارد، کنار گذاشتن آن صرفاً با تغییر دولت ممکن نیست. تغییر چنین موقعیتی به جایگزین‌های فنی، مالی و سازمانی نیاز دارد.

در این معنا، قدرت سپاه فقط قدرت تصمیم‌گیری مستقیم نیست. بخشی از قدرت آن می‌تواند از موقعیتی ناشی شود که دیگر نهادها برای اجرای برخی وظایف به ظرفیت‌هایش وابسته می‌شوند. این وابستگی لزوماً به معنای کنترل کامل تصمیم‌ها نیست، اما می‌تواند دامنه‌ی انتخاب‌های دولت را محدود کند و هزینه‌ی تغییر مسیر را بالا ببرد.

از حضور در اقتصاد تا دگرگونی شیوه‌ی انباشت سرمایه

برای فهم جایگاه اقتصادی سپاه، باید آن را در چارچوب تحولات گسترده‌تر سرمایه‌داری ایران بررسی کرد. مسئله صرفاً این نیست که یک نهاد نظامی وارد فعالیت اقتصادی شده است. پرسش مهم‌تر این است که حضور آن چه تغییری در رابطه‌ی میان دولت، سرمایه و سازمان‌دهی کار ایجاد می‌کند.

در اقتصاد ایران، دولت همواره نقشی مهم در تخصیص منابع، سرمایه‌گذاری زیرساختی و تعیین جهت فعالیت‌های اقتصادی داشته است. در چنین ساختاری، دسترسی به تصمیم‌های دولتی و منابع عمومی می‌تواند به اندازه‌ی مالکیت مستقیم سرمایه اهمیت پیدا کند. مجموعه‌ای که بتواند قراردادهای بزرگ دریافت کند، در پروژه‌های زیرساختی حضور داشته باشد یا به منابع مالی و اداری دسترسی پیدا کند، از موقعیتی متفاوت با بنگاهی برخوردار است که صرفاً بر پایه‌ی رقابت در بازار فعالیت می‌کند.

از این منظر، حضور سپاه در اقتصاد را می‌توان بخشی از شکل خاصی از پیوند دولت و سرمایه دانست. در این پیوند، ظرفیت‌های سازمانی و امنیتی می‌توانند به مزیت اقتصادی تبدیل شوند و منابع اقتصادی نیز به حفظ و گسترش ظرفیت‌های سازمانی کمک کنند. این رابطه نه صرفاً رابطه‌ی میان دولت و یک پیمانکار، بلکه رابطه‌ای است که در آن قدرت سیاسی، توان اجرایی و دسترسی به منابع می‌توانند یکدیگر را تقویت کنند.

در اینجا باید میان سه مفهوم تفاوت گذاشت: سرمایه‌داری دولتی، سرمایه‌داری سیاسی و حکمرانی نئولیبرال. این مفاهیم به پدیده‌های مرتبط اشاره می‌کنند، اما مترادف نیستند. حضور شرکت‌های وابسته به نهادهای حکومتی می‌تواند به تقویت شکل‌هایی از سرمایه‌داری دولتی یا سیاسی منجر شود؛ اما این حضور به‌تنهایی برای اثبات نئولیبرال بودن یک ساختار اقتصادی کافی نیست.

برای استفاده از مفهوم حکمرانی نئولیبرال، باید نشان داد که سازوکارهای رقابت، انتقال ریسک، پیمانکاری، انضباط مالی، خصوصی‌سازی و کاهش یا تغییر شکل مسئولیت‌های اجتماعی چگونه عمل می‌کنند. همچنین باید بررسی کرد که هزینه‌های پروژه‌ها و بحران‌های اقتصادی بر دوش چه کسانی قرار می‌گیرند، نیروی کار چگونه سازمان می‌یابد و دولت چگونه مسئولیت‌های خود را میان نهادهای عمومی، شرکت‌های خصوصی و مجموعه‌های وابسته توزیع می‌کند.

ممکن است در یک ساختار، مالکیت یا کنترل برخی فعالیت‌ها در دست نهادهای نزدیک به دولت باقی بماند، اما اجرای پروژه‌ها از طریق قرارداد، پیمانکاری و سازوکارهای رقابتی انجام شود. در چنین وضعیتی، حضور قدرتمند نهادهای حکومتی لزوماً در تضاد با تمام سازوکارهای نئولیبرال نیست. بااین‌حال، برای اثبات این ادعا باید ساختار واقعی قراردادها، مناسبات کار و شیوه‌ی تخصیص منابع را بررسی کرد؛ نه اینکه صرفاً از حضور یک نهاد نظامی در اقتصاد، نتیجه‌ای کلی درباره‌ی ماهیت کل نظام اقتصادی بگیریم.

یکی از مفاهیمی که می‌تواند در این بحث مفید باشد، «انباشت بدوی در شکل‌های تازه» است. انباشت بدوی معمولاً به فرایندهایی اشاره دارد که در آن‌ها شرایط اولیه‌ی انباشت سرمایه از طریق جدایی تولیدکنندگان از منابع معیشت، انتقال دارایی‌ها یا ایجاد مناسبات جدید مالکیت فراهم می‌شود. اگر بخواهیم این مفهوم را درباره‌ی ایران به کار ببریم، باید دقیقاً مشخص کنیم چه چیزی در حال انتقال است، چه کسانی از این انتقال سود می‌برند و این فرایند چه رابطه‌ای با تغییر در حقوق مالکیت، دسترسی به زمین و منابع، خصوصی‌سازی یا توزیع قراردادهای عمومی دارد.

در این چارچوب، مسئله صرفاً ثروتمند شدن یک نهاد نیست. مسئله این است که چگونه دسترسی نامتقارن به منابع عمومی، فرصت‌های اقتصادی را میان بازیگران مختلف توزیع می‌کند و چگونه این توزیع می‌تواند به شکل‌گیری یا تقویت گروه‌های برخوردار از موقعیت ویژه بینجامد. اگر مجموعه‌ای به‌واسطه‌ی موقعیت سیاسی و سازمانی خود به منابعی دسترسی پیدا کند که برای دیگر بازیگران به همان اندازه در دسترس نیست، این تفاوت می‌تواند به تمرکز سرمایه و تثبیت موقعیت اقتصادی آن کمک کند.

البته این ادعا باید در هر حوزه به‌طور جداگانه بررسی شود. همه‌ی قراردادهای دولتی الزاماً مصداق انباشت بدوی نیستند و هر فعالیت اقتصادی مرتبط با سپاه را نمی‌توان به یک سازوکار واحد فروکاست. برای اثبات این فرضیه باید موارد مشخصی از واگذاری دارایی‌ها، تخصیص قراردادها، تغییر قواعد رقابت یا انتقال هزینه‌ها و ریسک‌ها بررسی شوند.

نکته‌ی اصلی این است که قدرت اقتصادی و قدرت سیاسی در اینجا دو حوزه‌ی جداگانه نیستند. دسترسی به منابع می‌تواند قدرت سازمانی را افزایش دهد و قدرت سازمانی نیز می‌تواند بر توزیع منابع اثر بگذارد. این رابطه‌ی متقابل، یکی از سازوکارهایی است که از طریق آن یک نهاد می‌تواند در طول زمان موقعیتی پایدار به دست آورد.