برنامه دولت پزشکیان برای تمرکززدایی از تهران و البرز؛ بازتولید نابرابری‌های منطقه‌ای؟
دولت پزشکیان با تصویب برنامه تمرکززدایی از تهران و البرز، کاهش فشار بر زیرساخت‌های شهری و انتقال بخشی از فعالیت‌های اقتصادی به دیگر مناطق کشور را دنبال می‌کند. مسعود کمالی، جامعه‌شناس، در گفت‌وگو با رادیو زمانه این سیاست را در چارچوب رویکردهای اقتصادی نئولیبرالی ارزیابی می‌کند و هشدار می‌دهد که تمرکززدایی مالی بدون توسعه متوازن صنعتی و تولیدی، ممکن است نابرابری‌های منطقه‌ای را بازتولید کند. او ریشه حاشیه‌نشینی و بحران کلان‌شهرهای ایران را در توسعه ناموزون می‌داند و معتقد است کاهش نابرابری مستلزم تقویت دولت رفاه، بازتوزیع عادلانه ثروت و تغییر اساسی سیاست‌های اقتصادی است.
زمانه در گفت‌وگو با مسعود کمالی
تهران، ایران، ۲۸ مارس ۲۰۲۳: برج میلاد نمادین در مقابل آسمان غروب چشمگیر، مشرف به بزرگراهی شلوغ با ماشین‌هایی که از آن عبور می‌کنند، قد برافراشته است. منبع: shutterstock
دولت مسعود پزشکیان با تصویب «برنامه اقدام برای ساماندهی، پالایش عملکردی و تمرکززدایی از استان‌های تهران و البرز» مجموعه‌ای از محدودیت‌ها و اقدامات اجرایی را برای مهار گسترش بی‌ضابطه شهرها، کاهش فشار بر منابع آب و انرژی و انتقال بخشی از فعالیت‌های صنعتی و اقتصادی به دیگر مناطق کشور در دستور کار قرار داده است. این برنامه که شامل ۲۴ اقدام است، از جمله صدور مجوز احداث شهرک‌های مسکونی جدید و توسعه شهرک‌های صنعتی را برای سه سال محدود می‌کند. دولت هدف از این تصمیم را جلوگیری از تمرکز بیشتر جمعیت و فعالیت‌های اقتصادی در منطقه‌ای می‌داند که با بحران فزاینده آب، فرونشست زمین، آلودگی هوا و ناترازی زیرساخت‌ها روبه‌روست. در مقابل، منتقدان هشدار می‌دهند که محدودیت توسعه شهری بدون ایجاد فرصت‌های اقتصادی و مسکونی جایگزین، ممکن است به افزایش قیمت مسکن، تشدید نابرابری و رانده‌شدن گروه‌های کم‌درآمد به حاشیه شهرها بینجامد.
اما مسئله از منظر جامعه‌شناسی شهری فراتر از کنترل جمعیت و ساخت‌وساز است. تمرکز امکانات اقتصادی، خدمات عمومی، سرمایه و قدرت سیاسی در تهران حاصل دهه‌ها توسعه نامتوازن و توزیع نابرابر منابع در ایران است. در چنین ساختاری، تمرکززدایی صرفاً با محدودکردن فعالیت‌ها در پایتخت تحقق نمی‌یابد، بلکه مستلزم بازنگری در مناسبات قدرت، سیاست‌های توسعه منطقه‌ای و توزیع فرصت‌های اقتصادی و اجتماعی است. پرسش اساسی این است که آیا برنامه دولت می‌تواند به کاهش نابرابری‌های فضایی و منطقه‌ای منجر شود یا در غیاب اصلاحات ساختاری، تنها به جابه‌جایی جمعیت، انتقال بحران‌های زیست‌محیطی و گسترش حاشیه‌نشینی خواهد انجامید؟ همچنین باید پرسید هزینه‌های اجتماعی این سیاست چگونه میان طبقات مختلف توزیع می‌شود و گروه‌های کم‌درآمد تا چه اندازه در تصمیم‌گیری درباره آینده محل زندگی و اشتغال خود نقش دارند. این موضوعات را با پروفسور مسعود کمالی، جامعه‌شناس در میان گذاشتیم:
تمرکززدایی مالی نابرابری میان مناطق را تشدید می‌کند
مسعود کمالی در آغاز گفت‌وگو با رادیو زمانه یادآوری می‌کند که تمرکززدایی در شکل نئولیبرالی آن سیاستی است که از سال‌های دهه ۱۹۷۰ میلادی در برخی کشورها به اجرا درآمد و هدف آن کاهش هزینه‌های دولت و محدودکردن مسئولیت‌های آن در قبال رفاه عمومی بود. او می‌گوید:
تجربه نشان داده است که سیاست تمرکززدایی خطرات عمده‌ای برای مردم و کشورهایی دارد که آن را اجرا می‌کنند. به این سیاست «تمرکززدایی مالی» نیز گفته می‌شود که هدف آن، همان‌طور که اشاره کردم، شانه خالی‌کردن دولت از مسئولیت اصلی خود، یعنی بازتوزیع ثروت و تأمین حداقل معیشت مردم است. در دولت‌های ملی، تقسیم عادلانه ثروت باید در اختیار و مسئولیت دولت باشد، زیرا نه بازار و نه هیچ نهاد دیگری قادر نیست مالیات و سایر ثروت‌های ملی را جمع‌آوری و به‌طور عادلانه میان شهروندان توزیع کند.
او با اشاره به تجربه کشورهای دیگر توضیح می‌دهد که منطقه‌ای‌شدن نظام مالیاتی ممکن است به مهاجرت گروه‌های ثروتمند به مناطق کم‌مالیات و حرکت گروه‌های کم‌درآمد به مناطقی با نظام بازتوزیعی گسترده‌تر منجر شود.
کمالی همچنین با استناد به تحقیقات بانک جهانی می‌گوید:
تمرکززدایی به کاهش فقر و اختلاف طبقاتی منجر نمی‌شود، زیرا مناطق فقیر همچنان فقیر و مناطق ثروتمند همچنان ثروتمند باقی می‌مانند. برای مثال، در مناطقی که کارخانه‌ها، مراکز صنعتی و سرمایه‌های مالی وجود دارند، فرصت‌های شغلی و درآمد نیز فراهم است؛ اما در مناطقی که فاقد این سرمایه‌ها و مراکز صنعتی هستند، فرصت‌های شغلی نیز وجود ندارد. تمرکززدایی حتی می‌تواند به رقابت میان استان‌های یک کشور منجر شود. استان‌های مختلف ممکن است با کاهش مالیات‌ها تلاش کنند سرمایه‌گذاری شرکت‌ها، کارخانه‌های بزرگ و واحدهای تولیدی را جذب کنند.
و در ادامه می‌افزاید:
در سیاست اقتصادی جهان به این شیوه «بازار اسب‌فروشی» یا Horse Trading گفته می‌شود. این رقابت پیش‌تر میان کشورهایی جریان داشت که می‌خواستند سرمایه‌های کلان خارجی را جذب کنند، اما اکنون به درون کشورها نیز راه یافته است.
او این وضعیت را با رقابتی مقایسه می‌کند که میان کشورهای فقیر برای جذب سرمایه خارجی جریان دارد؛ رقابتی که به باور او الزاماً به افزایش درآمد و کاهش فقر منجر نمی‌شود و ممکن است در سطح استان‌ها نیز تکرار شود.
کمالی در توضیح تجربه‌های بین‌المللی به آرژانتین و شیلی اشاره می‌کند و یادآور می‌شود که شیلی در دوران پینوشه به محل آزمایش سیاست‌های اقتصادی نئولیبرالی تبدیل شد.
او معتقد است اجرای گسترده تمرکززدایی در آرژانتین از دوران حکومت نظامیان در دهه‌های ۱۹۷۰ و ۱۹۸۰، به افزایش کسری بودجه، کاهش درآمد سرانه و تشدید مشکلات اقتصادی و اجتماعی انجامید. کمالی بحران پول ملی و ناآرامی‌های اجتماعی دهه‌های ۱۹۹۰ و ۲۰۰۰ را نیز در ارتباط با این روند ارزیابی می‌کند.
او همچنین برزیل را نمونه دیگری معرفی می‌کند که به گفته او، پس از تغییر قانون اساسی در سال ۲۰۱۱ و حرکت به سوی تمرکززدایی، با افزایش کسری بودجه دولت‌های محلی و وابستگی آن‌ها به استقراض از بانک مرکزی روبه‌رو شد.
در مقابل، کمالی به کلمبیا و بولیوی اشاره می‌کند که برخی آن‌ها را نمونه‌های موفق تمرکززدایی می‌دانند. بااین‌حال، او تأکید می‌کند که تفاوت ساختار سیاسی و اقتصادی این کشورها با ایران، تعمیم تجربه آن‌ها را دشوار می‌سازد.
ریشه حاشیه‌نشینی در توسعه ناموزون اقتصادی است
مسعود کمالی سیاست مسکن و شهرسازی را با الگوهای مهاجرت، توسعه صنعتی و ایجاد فرصت‌های شغلی مرتبط می‌داند. به اعتقاد او، اقتصاد ایران به دلیل ناتوانی سرمایه‌داری بومی و ملی در دستیابی به رشدی متناسب با شرایط داخلی و برقراری روابط برابر با بازارهای بین‌المللی، همواره با توسعه ناموزون روبه‌رو بوده است:
مسئله اصلی افزایش شهرنشینی یا مهاجرت جمعیت روستایی به شهرها نیست. مشکل، رشد ناموزون کشور است؛ رشدی که نمی‌تواند نیروی کار را در صنایع جذب کند یا حتی در شهرهای کوچک، مراکز صنعتی و زیرساخت‌های لازم برای توسعه ایجاد کند. این‌ها پیامدهای یک بیماری مزمن، یعنی رشد ناهمگون در کشورهای در حال توسعه مانند ایران است؛ بیماری‌ای که تاکنون ادامه داشته و اگر سیاست‌های نئولیبرالی کنونی تغییر نکند، احتمالاً در آینده نیز ادامه خواهد یافت.
او برای توضیح موضوع به آمار شهرنشینی اشاره می‌کند و می‌گوید درحالی‌که حدود ۵۶ درصد جمعیت جهان در شهرها زندگی می‌کنند، این نسبت در آمریکای لاتین و حوزه کارائیب به حدود ۸۰ درصد می‌رسد.
به گفته کمالی، ایران نیز با حدود ۷۹ درصد جمعیت شهرنشین وضعیتی مشابه دارد. او با استناد به آمار مرکز آمار ایران، جمعیت شهری کشور را در سال ۱۴۰۵ حدود ۶۷ میلیون نفر از مجموع ۸۰ میلیون نفر اعلام می‌کند.
کمالی همچنین به تفاوت الگوهای شهرنشینی در مناطق مختلف ایران اشاره می‌کند. به گفته او، نسبت جمعیت شهرنشین در تهران حدود ۶۰ درصد است، درحالی‌که این نسبت در استان‌های شمالی به حدود ۳۰ تا ۴۰ درصد می‌رسد.
او این تفاوت را با شرایط اقلیمی، ساختار اشتغال و نقش کشاورزی در مناطق شمالی مرتبط می‌داند و معتقد است دولت‌ها می‌توانند از چنین الگوهایی برای کاهش فشار مهاجرت بر شهرهای بزرگ درس بگیرند.
به اعتقاد کمالی، تراکم جمعیت شهری با مشکلاتی مانند کمبود مسکن، بیکاری، فقر، حاشیه‌نشینی، آسیب‌های محیط‌زیستی، مشکلات سلامت عمومی، کمبود خدمات اجتماعی و نارسایی حمل‌ونقل همراه است. بااین‌حال، او تأکید می‌کند:
علت اصلی همه این مشکلات همان رشد ناموزون یا Uneven Development است که از دوران پس از انقلاب مشروطه تاکنون در تاریخ ایران وجود داشته و متأسفانه تغییر عمده‌ای نیز در آن مشاهده نمی‌کنیم.
تمرکززدایی عادلانه بدون تقویت دولت رفاه ممکن نیست
مسعود کمالی معتقد است تمرکززدایی نباید به انتقال مسئولیت‌های مالی دولت مرکزی به مناطق و استان‌ها محدود شود، بلکه باید با توسعه صنعتی، کشاورزی و تولیدی در سراسر کشور همراه باشد. او تأکید می‌کند:
بخش خصوصی به دنبال سود است. این مسئله تازه‌ای نیست و همواره وجود داشته است. بخش خصوصی از اصل عرضه و تقاضای بازار پیروی می‌کند و بدون دخالت دولت مرکزی، به هیچ وجه نمی‌تواند به توسعه همه‌جانبه کشور، برقراری عدالت اجتماعی و تقسیم عادلانه ثروت کمک کند. دولت مرکزی باید دولت رفاه باشد و مسئولیت بازتوزیع ثروت و توسعه همه‌جانبه کشور را بر عهده بگیرد.
و در ادامه یادآوری می‌کند:
برخلاف سیاست‌های نئولیبرالی دولت پزشکیان و بسیاری از دولت‌های پیشین، دولت باید بازار سرمایه، تولید و توزیع را کنترل کند. اساس تقسیم عادلانه ثروت، کنترل بازار به دست دولت است. به اعتقاد من، یکی از ریشه‌های ناآرامی‌های اجتماعی و سیاسی اخیر، همین عقب‌نشینی دولت از وظایف سنتی خود، یعنی تأمین رفاه شهروندان، بوده است.
به گفته او، اعتراض‌ها و تنش‌های اجتماعی در این کشورها با وخامت شرایط اقتصادی و اجتماعی و کاهش نقش حمایتی دولت ارتباط دارند. کمالی در توضیح دیدگاه خود از مفهوم «دولت نگهبان شب» استفاده می‌کند؛ دولتی که وظیفه اصلی آن حفاظت از امنیت بازار و منافع صاحبان سرمایه است:
دولت باید به دولت رفاه تغییر ماهیت دهد و حفاظت از منافع شهروندان را در دستور کار خود قرار دهد تا بتواند به توسعه هماهنگ اقتصادی و اجتماعی کشور و تحکیم عدالت اجتماعی کمک کند. در غیر این صورت، وضعیت موجود ادامه خواهد یافت و فقر افزایش پیدا می‌کند و همبستگی اجتماعی تضعیف می‌شود. وظیفه اصلی دولت حمایت از شهروندان است، نه حمایت از سرمایه‌های مالی کلانی که عمدتاً در بخش تولید فعالیت نمی‌کنند.
کمالی همچنین با اشاره به تجربه تاریخی نئولیبرالیسم می‌گوید این سیاست‌ها ابتدا در شیلی اجرا شدند و سپس در دوران رونالد ریگان در آمریکا و مارگارت تاچر در بریتانیا گسترش یافتند.
او به دیدگاه ریگان درباره نقش دولت اشاره می‌کند و معتقد است سیاست کوچک‌سازی دولت و آزادسازی بازار، دولت‌های رفاه را به عقب‌نشینی واداشت.
از نگاه او، تجربه چند دهه گذشته نشان داده که بازار آزاد به‌تنهایی قادر به تأمین رفاه عمومی نیست، زیرا سرمایه به مناطقی حرکت می‌کند که سود بیشتری در آن‌ها وجود دارد و حمایت از کارگران و اقشار کم‌درآمد در اولویت آن قرار ندارد.
کمالی با اشاره به شکل‌گیری نخستین سازوکارهای دولت رفاه در دوران بیسمارک در آلمان، تأکید می‌کند که دولت مرکزی باید مسئولیت دریافت مالیات، کنترل سرمایه‌های مالی و بازتوزیع عادلانه ثروت اجتماعی را بر عهده داشته باشد. او در ادامه می‌گوید:
از جمله این سیاست‌ها می‌توان به فروش شرکت‌ها و صنایع دولتی به بخش خصوصی و ایجاد بانک‌های متعدد اشاره کرد؛ بانک‌هایی که فعالیت آن‌ها با فساد مالی و تمرکز ثروت در دست گروه کوچکی از افراد همراه بوده و به افزایش تورم کمرشکن و گسترش فقر منجر شده و می‌شود. به تعداد بانک‌های خصوصی در ایران نگاه کنید. در کجای جهان، حتی در کشورهای بسیار نئولیبرالی، چنین تعدادی بانک خصوصی وجود دارد؟ این وضعیت یکی از مشکلات بزرگ ارزی کشور را نیز ایجاد کرده است.
او معتقد است دولت‌های ایران از دوران ریاست‌جمهوری اکبر هاشمی رفسنجانی تاکنون، با وجود تشدید مشکلات اقتصادی، همچنان سیاست کوچک‌سازی دولت و گسترش نقش بازار را دنبال کرده‌اند.
کمالی در نهایت، برنامه تمرکززدایی دولت پزشکیان را اقدامی دفاعی و مکانیکی برای کاهش مسئولیت دولت در قبال مشکلات ناشی از سیاست‌های اقتصادی گذشته ارزیابی می‌کند.
به اعتقاد او، خروج از این بن‌بست تنها با تغییر اساسی سیاست‌های اقتصادی نئولیبرالی و بازگشت دولت به مسئولیت‌های رفاهی و بازتوزیعی خود امکان‌پذیر است.
*این مصاحبه را حسین نوش‌آذر انجام داده و متن را نیز او نوشته است.
نظرها
نظری وجود ندارد.