از سلسله گزارش‌های نبض ایران درباره آلودگی هوا
قانون هوای پاک؛ مهم‌ترین سند حقوقی برای مقابله با آلودگی هوا
(قسمت دوم)
۳۴ ماده، نزدیک به ۲۰۰ تکلیف قانونی و ۲۳ دستگاه مسئول؛ اما نتیجه پس از سال‌ها، تنها ۳۰ درصد موفقیت عمدتاً شکلی و ۷۰ درصد شکست در اجراست. «قانون هوای پاک» که قرار بود نسخه شفابخش آسمان کلان‌شهرهای ایران باشد، چگونه زمین‌گیر شد؟ «نبض ایران» در گزارش پیش رو نگاهی دارد به تاریخچه نیم‌قرن قانون‌گذاری محیط‌زیستی و چرایی ناکامی مهم‌ترین قانون هوای پاک در ایران.
نبض ایران
مرگ‌ومیر به‌خاطر آلودگی هوا افزایش یافته است
اگر وقت ندارید:
- پس از دهه‌ها تلاش برای قانون‌گذاری، «قانون هوای پاک» در سال ۹۶ به تصویب رسید تا به عنوان جامع‌ترین سند حقوقی، بحران آلودگی هوا را مهار کند.
- این قانون ۳۴ ماده، ۲۹ تبصره و نزدیک به ۲۰۰ تکلیف قانونی برای ۲۳ دستگاه اجرایی دارد که تاکنون بخش‌های مهمی از آن مسکوت مانده است.
- قانون هوای پاک، مدیریت منابع آلاینده را در ۵ محور کلیدی هدف قرار داده است: نوسازی ناوگان فرسوده حمل و نقل، معاینه فنی خودروها، کیفیت سوخت، توسعه انرژی‌های تجدیدپذیر و پایش صنایع و انضباط مالی.
- طبق ارزیابی مرکز پژوهش‌های مجلس در چهار سال نخست اجرای قانون حدود ۷۰ درصد از تکالیف حاکمیتی با شکست یا اجرای ناقص مواجه شده‌اند.
- ۳۰ درصد تکالیف موفق نیز بیشتر مربوط به بخش‌های شکلی نظیر تدوین آیین‌نامه یا اقدامات اولیه بوده‌اند.
در تابستان ۱۳۹۶، وقتی «قانون هوای پاک» تصویب شد، بسیاری امیدوار شدند که با قطعی شدن این قانون ۳۴ ماده‌ای و تعریق نزدیک به ۲۰۰ تکلیف قانونی برای دستگاه‌های اجرایی، مساله و بحران هوا، یک بار برای همیشه در ایران حل خواهد شد. تصور خوش‌بینانه آن بود که با ایجاد چارچوب حقوقی جامع و تعیین الزام‌هایی سخت‌گیرانه برای نوسازی ناوگان، ارتقای کیفیت سوخت، معاینه فنی و نظارت بر صنایع، زنجیره تولید آلودگی در کلان‌شهرها مهار شود. اما با گذشت نزدیک به یک دهه، نه‌تنها کیفیت هوا بهبود نیافت، بلکه آلودگی هوا ابعاد گسترده‌تری پیدا کرده است.
گزارش‌های رسمی دیوان محاسبات کشور و گزارش‌های کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد قانون هوای پاک نه در مرحله متن، بلکه در مرحله ضمانت‌های اجرایی، تامین منابع مالی و اراده نظارتی دستگاه‌ها زمین‌گیر شده است، چنانکه بیش از ۷۰ درصد از تکالیف قانونی حاکمیتی روی کاغذ باقی مانده است.
تاریخچه قانون‌گذاری برای آلودگی هوا
مرکز پژوهش‌های مجلس می‌گوید بیش از ۴۰ قانون و مصوبه در این حوزه به تصویب رسیده که البته برخی از آنها با وضع قوانین بعدی ملغی شده‌اند.
اولین سند قانونی در این زمینه، به پیش از تشکیل جمهوری اسلامی و به سال ۱۳۵۴ برمی‌گردد که «آیین‌نامه جلوگیری از آلودگی هوا» با محوریت تعیین سوخت‌های مجاز، استانداردسازی کارخانه‌ها و کنترل آلایندگی وسایل نقلیه در مجلس شورای ملی تصویب شد. بیست سال بعد و پس از انقلاب، در حالی که برنامه‌های دوم و سوم توسعه (۱۳۷۳ تا ۱۳۸۳) دولت را مکلف کرده بود تا کیفیت هوای هفت کلان‌شهر کشور را به سطح استاندارد سازمان بهداشت جهانی برساند. در سال ۱۳۷۴ مجلس قانون «نحوه جلوگیری از آلودگی هوا» را تصویب کرد و سپس تدوین آیین‌نامه‌های اجرایی آن در دستور کار دولت قرار گرفت. در فاصله سال‌های ۱۳۷۷ تا ۱۳۸۳، با عینی‌تر شدن ابعاد بحران و در شرایطی که به اذعان مرکز پژوهش‌های مجلس پس از یک دهه «هیچ‌گاه» کیفیت هوای این شهرها به استاندارد جهانی نرسید، مصوبه‌های متعددی به‌خصوص در حوزه وسایل نقلیه (مانند «برنامه جامع کاهش آلودگی هوای تهران» در سال ۱۳۷۹ و طرح اسقاط خودروهای فرسوده) تصویب شد و چندین جلسه شورای عالی محیط زیست نیز به این موضوع اختصاص یافت. در سال‌های بعد نیز اصلاحاتی بر مصوبات قبلی اعمال شد و قوانین مکملی در حوزه توسعه حمل‌ونقل عمومی و اصلاح الگوی مصرف انرژی (۱۳۸۹) اتخاذ شد. از سال ۱۳۹۰ به بعد، با تشدید بحران آلودگی هوا در کلان‌شهرها و ورود پدیده ریزگردها به فهرست بحران‌های ملی، مصوبه‌های ویژه‌ای در هیئت وزیران تصویب شد.
در میانه دهه ۱۳۹۰، دولت وقت برای رفع خلا قانونی، بسته‌ای موسوم به «لوایح چهارگانه محیط‌زیستی» شامل لایحه‌های «هوای پاک»، «حفاظت از تالاب‌ها»، «حفاظت از خاک» و «ارزیابی اثرات محیط‌زیستی» را تدوین و در سال‌های ۱۳۹۳ و ۱۳۹۵ روانه مجلس کرد.
این لوایح چهارگانه سرنوشت متفاوتی یافتند: «لایحه ارزیابی اثرات محیط‌زیستی» در مجلس نهم رد شد؛ «قانون حفاظت، احیا و مدیریت تالاب‌ها» در اردیبهشت ۱۳۹۶ و «قانون حفاظت از خاک» پس از سال‌ها معطلی در خرداد ۱۳۹۸ تصویب شدند (هرچند ابلاغ آیین‌نامه اجرایی قانون خاک تا سال ۱۴۰۲ به تعویق افتاد). در این میان، در تابستان ۱۳۹۶، قانون ۳۴ ماده‌ای «هوای پاک» به عنوان نسخه اصلاح‌شده و تکمیل‌شده قانون‌های قبلی به تصویب رسید که هم‌اکنون اصلی‌ترین و به‌روزترین قانون جامع کشور در حوزه مقابله با آلودگی هوا به شمار می‌رود.
هم قانون هوای پاک و هم دو قانون جامع دیگر، هر سه در زمینه قانون‌گذاری محیط زیست در ایران، حرکتی پیشرو به حساب می‌آیند، اما نباید فراموش کرد که این قوانین هم پشت درهای بسته و در غیاب مشارکت عمومی سازمان‌های مردم نهاد و فعالان زیستی‌محیطی تدوین، تصویب و اجرا شده‌اند؛ مساله‌ای که در آسیب‌‌شناسی‌هابه عنوان نقاط ضعف قانون به آنها اشاره شده است.
| سال / دوره | اقدام و رویداد قانونی |
|---|---|
| ۱۳۵۴ | تصویب «آیین‌نامه جلوگیری از آلودگی هوا» در مجلس شورای ملی (تعیین سوخت‌های مجاز، استاندارد سازی کارخانجات و کنترل آلایندگی وسایل نقلیه) |
| ۱۳۷۳ تا ۱۳۸۳ | برنامه‌های دوم و سوم توسعه: تکلیف دولت برای ارتقای کیفیت هوای کلان‌شهرها به سطح استاندارد سازمان بهداشت جهانی |
| اردیبهشت ۱۳۷۴ | تصویب قانون «نحوه جلوگیری از آلودگی هوا» در مجلس |
| ۱۳۷۷ تا ۱۳۸۳ | مصوبات متعدد مانند «برنامه جامع کاهش آلودگی هوای تهران» و طرح اسقاط خودروهای فرسوده |
| ۱۳۸۹ | تصویب قوانین مکمل در حوزه توسعه حمل‌ونقل عمومی و اصلاح الگوی مصرف انرژی |
| ۱۳۹۰ به بعد | تشدید آلودگی و ریزگردها؛ تصویب مصوبات ویژه در هیئت وزیران |
| ۱۳۹۳ و ۱۳۹۵ | تدوین و ارسال «لوایح چهارگانه محیط‌زیستی» (هوای پاک، تالاب‌ها، خاک، و ارزیابی اثرات محیط‌زیستی) به مجلس |
| تیر ۱۳۹۶ | تصویب قانون ۳۴ ماده‌ای «هوای پاک» به عنوان جامع‌ترین سند حقوقی مقابله با آلودگی هوا |
قانون هوای پاک چه می‌گوید؟
«قانون هوای پاک» مشتمل بر ۳۴ ماده و ۲۹ تبصره، مهم‌ترین سند حقوقی برای مقابله با آلودگی هوا است. این قانون با تعیین تکالیف اجرایی دقیق برای ۲۳ دستگاه حکومتی، تمام منابع آلاینده متحرک و ثابت را در ۵ محور و تکلیف کلیدی زیر هدف قرار داده است:
| ردیف | محور کلیدی | ماده قانونی | شرح تکلیف |
|---|---|---|---|
| ۱ | نوسازی ناوگان و ممنوعیت فرسوده‌ها | ماده ۸ | منع تردد، معامله و صدور بیمه برای وسایل نقلیه فرسوده، جریمه روزانه توسط پلیس و تکلیف دولت به اعطای تسهیلات ۴ درصدی جایگزینی. |
| ۲ | الزام معاینه فنی و ارتقای استانداردها | مواد ۴ و ۶ | اجباری شدن معاینه فنی دوره‌ای تمامی وسایل نقلیه و ارتقای سطح آلایندگی خودروها و قطعات به استانداردهای روز. |
| ۳ | کیفی‌سازی سوخت و طرح کهاب | مواد ۱۶ و ۱۸ | مکلف کردن وزارت نفت به عرضه سوخت استاندارد ملی و بازیافت کامل بخار بنزین در انبارها و جایگاه‌ها. |
| ۴ | توسعه ۳۰ درصدی تجدیدپذیرها | ماده ۱۹ | الزام وزارت نیرو به تامین حداقل ۳۰ درصد از افزایش سالانه ظرفیت برق کشور از انرژی‌های پاک. |
| ۵ | پایش صنایع و انضباط مالی | مواد ۱۱، ۱۲ و ۳۳ | مشروط شدن فعالیت صنایع به ارزیابی زیست‌محیطی، نصب سامانه‌های پایش برخط و واریز ۱۰۰ درصدی درآمدهای عوارض آلایندگی به خزانه جهت اعطای تسهیلات زیست‌محیطی. |
عملکرد قانون هوای پاک چه می‌گوید؟
ارزیابی رسمی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، درباره میزان پیشرفت اجرای قانون هوای پاک، چهار سال پس از تصویب قانون، تصویر نسبتاً روشنی از عدم موفقیت این قانون، آن هم در سال‌های اولیه اجرا، ارائه می‌دهد.
در این گزارش از مجموع ۵۶ حکم قانونی و آئین‌نامه‌ای سنجش‌شده:
| عملکرد | تعداد احکام | درصد از کل | مواد کلیدی و شاخص‌های برجسته |
|---|---|---|---|
| ضعیف | ۲۲ حکم | ۳۹.۳٪ | ماده ۸ (اسقاط فرسوده‌ها)، ماده ۱۹ (تجدیدپذیرها)، ماده ۲۱ (طرح‌های تفصیلی)،ماده ۳۳ (تخصیص بودجه) |
| متوسط | ۱۷ حکم | ۳۰.۳٪ | ماده ۶ (معاینه فنی)، ماده ۱۶ (طرح کهاب)، ماده ۱۲ (عوارض آلایندگی)،ماده ۲۸ (صداوسیما) |
| خوب | ۱۷ حکم | ۳۰.۳٪ | ماده ۴ (استاندارد یورو ۵ خودروها)، ماده ۱۵ (فضای سبز ۱۰٪ صنایع)،ماده ۲۲ (مطالعات وزارت بهداشت) |
این عملکرد اثبات می‌کند که وزن اصلی کیفیت اجرای قانون هوای پاک مربوط به بخش ضعیف و متوسط بوده است و دستگاه‌های اجرایی در تحقق اهداف واقعی این قانون ناکام مانده‌اند.
ارزیابی مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد ناکامی قانون هوای پاک، بیش از آنکه ناشی از اشکال در متن قانون باشد، ناشی از ناتوانی از اجرای تکالیف قانونی است.؛ به‌طوری که طبق بررسی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس حدود ۷۰ درصد از احکام حاکمیتی آن با شکست یا اجرای ناقص مواجه شده‌اند.
در این گزارش، سه عامل اصلی مانع اجرای قانون توسط دستگاه‌ها شده است:
- کسری اعتبارات بودجه‌ای و عدم تخصیص منابع قانونی برای نوسازی و اعطای تسهیلات؛
- تعارض منافع ساختاری که در آن اولویت‌های اقتصادی، تولیدی و ناترازی انرژی بر الزامات زیست‌محیطی غلبه یافته‌اند.
- و ضعف نظارت و نبود ضمانت اجرای موثر برای سازمان حفاظت محیط زیست به عنوان ناظر عالی.
البته خود قانون هم بی‌اشکال نیست، چنانکه در گزارش مرکز پژوهش‌ها به غلبه نگاه بوروکراتیک در تدوین قانون و بی‌توجهی به سازمان‌های مردم‌نهاد اشاره شده که عملا باعث شده نهادهای مردمی از فرایند تصمیم‌کیری درباره آلودگی هوا و همین طور نظارت بر عملکرد دستگاه‌ها کنار گذاشته شوند.
در بخش‌های بعدی سلسله‌گزارش‌های نبض ایران درباره آلودگی، به طول مفصل به عملکرد دستگاه‌های دولتی برای اجرای تکالیف قانونی آنها پرداخته خواهد شد.
نظرها
نظری وجود ندارد.