الگوهای واگرا در حکمرانی آب؛ بررسی تفاوت ساختاری ایران و کانادا

در جهانی که بحران آب هر روز دامنه‌دارتر می‌شود، چگونگی مدیریت منابع آبی، بیش از خودِ منابع، آینده کشورها را رقم می‌زند. ایران و کانادا، دو کشور پهناور با چالش‌های اقلیمی و جغرافیایی متفاوت، مسیرهایی کاملاً متمایز در حکمرانی آب برگزیده‌اند. مقایسه میان این دو کشور، فرصتی است برای بازاندیشی در مسیر اصلاحی که ایران ناگزیر باید بپیماید.

باید پرسید که چرا کانادا با داشتن صدها رودخانه، دریاچه و منابع آب شیرین فراوان، هنوز با وسواس تمام، ارزیابی اثرات محیط‌ زیستی برای هر پروژه عمرانی را با جزییات دنبال می‌کند، اما ایران با وجود ورشکستگی آبی و بحران فزاینده محیط‌ زیستی، همچنان طرح‌های سدسازی و انتقال بین‌حوضه‌ای را بدون توجه به تبعات آن، اجرا می‌کند؟

این پرسش ساده، در دل خود رازهای بزرگی از تفاوت «حکمرانی آب» در این دو کشور را آشکار می‌کند.

در حالی که ایران گرفتار ساختاری متمرکز، غیر پاسخگو و رانتی در مدیریت منابع آبی است، کانادا الگوی «حکمرانی مشارکتی» را با شفافیت و حضور فعال جوامع محلی پیش می‌برد. این تفاوت فقط فنی یا نهادی نیست؛ بلکه سرنوشت میلیون‌ها انسان و سرزمین‌هایشان را رقم می‌زند.

تمرکزگرایی یا مشارکت‌محوری؟

در ایران، ساختار حکمرانی آب به‌شدت متمرکز و دولتی است. وزارت نیرو به‌عنوان نهاد حاکمیتی اصلی، تمامی حلقه‌های زنجیره سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی، تخصیص، بهره‌برداری و توسعه منابع آب را در انحصار خود دارد. هیچ الزام قانونی مؤثری برای مشورت با نهادهای محیط‌ زیستی، دانشگاه‌ها، تشکل‌های مردم‌نهاد یا جوامع محلی در فرآیند تصمیم‌گیری وجود ندارد. این تمرکز قدرت باعث شده است که دیدگاه‌های کارشناسان مستقل نادیده گرفته شود و منافع منطقه‌ای، تفاوت‌های بومی و الزامات محیط‌ زیستی نیز در طراحی و اجرای پروژه‌ها لحاظ نشوند. حتی نهادهایی مانند «شورای عالی آب» که به ظاهر باید هماهنگی میان دستگاه‌ها و ذی‌نفعان را انجام دهند، عمدتاً متشکل از مقامات دولتی هستند و از حضور نمایندگان مستقل جامعه مدنی، دانشگاهیان یا جوامع محلی بی‌بهره‌اند. نتیجه چنین ساختاری، تصمیم‌گیری‌هایی است که بیشتر از آن‌که بازتاب نیازهای مردم یا محیط‌ زیست باشد، تابع سوگیری‌های سیاسی، ملاحظات امنیتی یا منافع مالی و رانتی است.

در سوی مقابل، کانادا الگویی متفاوت و مشارکتی را در پیش گرفته است. این کشور با تکیه بر اصل «تفویض اختیار» (Devolution of Power)، حکمرانی آب را در قالب مدل «چندلایه» (Multi-Level Governance) طراحی کرده است. بدین معنا که سطوح مختلف حکومتی، از دولت فدرال گرفته تا استان‌ها، شهرداری‌ها، جوامع بومی و نهادهای مردمی، همگی سهمی مشخص و مؤثر در تصمیم‌سازی و اجرا دارند. شوراهای حوضه‌ای آب، مانند Oldman Watershed Council در استان آلبرتا، نمونه‌ای موفق از این الگو هستند که متشکل از نمایندگان جامعه محلی، کشاورزان، صنایع، دانشگاهیان، گروه‌های محیط زیستی و دولت‌های منطقه‌ای‌اند و حتی اختیار قانونی برای وتوی طرح‌های عمرانی که با اصول توسعه پایدار و حفاظت محیط‌ زیست در تعارض‌اند را در اختیار دارند.

این تفاوت ساختاری میان دو کشور، تنها یک اختلاف فنی در سازمان اداری نیست؛ بلکه نشانگر دو نوع نگاه به «منابع آب» است: در ایران، آب همچنان کالایی در دست دولت مرکزی است؛ اما در کانادا، آب یک منبع مشترک و بین‌نسلی تلقی می‌شود که مدیریت آن مستلزم شفافیت، مشارکت، پاسخ‌گویی و احترام به دانش بومی و نیازهای محلی است.

داده‌های محرمانه یا اطلاعات عمومی؟

شفافیت داده‌ها، پیش‌نیاز بنیادین حکمرانی مسئولانه و مشارکت مؤثر شهروندان، نهادهای مدنی و رسانه‌ها در فرآیند تصمیم‌سازی است.

در کانادا، که کشوری با مدل حکمرانی پاسخ‌گو، این شفافیت نه‌تنها به‌عنوان یک اصل اخلاقی، بلکه به‌عنوان بخشی از سازوکار قانونی حاکمیت تعریف شده است. پلتفرم‌هایی نظیر Open Government، اطلاعات مربوط به وضعیت آبخوان‌ها، کیفیت منابع آبی، ارزیابی آثار محیط‌ زیستی، بهره‌برداری صنعتی، پروژه‌های عمرانی و حتی تخصیص بودجه‌های عمومی را با جزئیات در اختیار همگان قرار می‌دهند. شهروندان، دانشگاه‌ها، خبرنگاران و سازمان‌های مردم‌نهاد با تکیه بر این داده‌ها می‌توانند روندها را تحلیل کرده، سیاست‌ها را نقد کنند و در مواقع لزوم، مسیر تصمیم‌گیری را اصلاح نمایند.

در مقابل، در ایران نه‌تنها شفافیت داده‌ها نهادینه نشده، بلکه بسیاری از اطلاعات حیاتی مانند میزان کسری آبخوان‌ها، نرخ فرونشست زمین، ارزیابی اثرات محیط زیستی طرح‌های عمرانی، یا وضعیت کمی و کیفی سدها، یا منتشر نمی‌شود یا ذیل عنوان‌هایی چون «اسناد محرمانه» و «امنیتی» از دسترس عموم خارج می‌گردد. حتی گزارش‌هایی که بعضاً از سوی نهادهایی چون سازمان زمین‌شناسی یا مرکز پژوهش‌های مجلس تهیه می‌شوند نیز یا منتشر نمی‌شوند یا در حد خلاصه‌ای غیرتحلیلی در اختیار افکار عمومی قرار می‌گیرند. این سیاست محرمانگی مزمن، نه‌فقط اعتماد عمومی را تضعیف کرده، بلکه ظرفیت‌های کارشناسی مستقل و دانشگاهی را نیز منزوی و بی‌اثر ساخته است.

نتیجه آن‌که در فقدان داده‌های شفاف، تصمیم‌گیری‌ها در حلقه‌ای بسته از مدیران غیرپاسخ‌گو، پشت درهای بسته انجام می‌گیرد؛ بی‌آن‌که امکان نظارت، نقد علمی یا اصلاح مردمی وجود داشته باشد. این وضعیت، زمینه‌ساز توسعه طرح‌هایی شده که نه‌تنها با واقعیت‌های محیط‌ زیستی ناسازگار هستند، بلکه هزینه‌های سنگینی به منابع طبیعی، اقتصاد محلی و سرمایه اجتماعی وارد کرده‌اند، بی‌آن‌که مسئولیت‌پذیری و پاسخ‌گویی روشنی در قبال آن وجود داشته باشد.

محیط‌ زیست: پیش‌شرط یا مانع توسعه؟

در کانادا، اجرای هر پروژه عمرانی بزرگ، از احداث سد و نیروگاه گرفته تا گسترش صنایع معدنی یا کشاورزی، منوط به طی یک فرآیند دقیق و چندمرحله‌ای ارزیابی آثار محیط‌ زیستی (Environmental Impact Assessment - EIA) است. این ارزیابی نه‌فقط یک تشریفات اداری، بلکه یک الزام حقوقی است که رعایت آن برای دریافت مجوزهای اجرایی ضروری است. افزون بر آن، رضایت جوامع محلی و به‌ویژه جوامع بومی که بر اساس قانون اساسی کانادا دارای حقوق تاریخی و سرزمینی مشخصی هستند، شرط اجرای پروژه‌ها است. یک نمونه برجسته، پروژه Site C Dam در استان بریتیش کلمبیاست: طرحی برای ساخت یک سد و نیروگاه برقی بزرگ. این پروژه با وجود حمایت اولیه دولت‌ها، به‌مدت بیش از دو دهه متوقف ماند، چرا که ارزیابی‌های محیط‌ زیستی، آثار مخرب آن بر اکوسیستم رودخانه و سرزمین‌های سنتی اقوام بومی را تأیید می‌کرد. دولت‌های ایالتی و فدرال ناگزیر شدند طراحی پروژه را اصلاح کنند، مشورت‌های گسترده‌ای با بومیان انجام دهند، و در برخی موارد، با پرداخت غرامت و اجرای طرح‌های جبرانی، رضایت نسبی جوامع محلی را جلب کنند.

در نقطه مقابل، در ایران فرآیند ارزیابی آثار محیط‌ زیستی اغلب یا به‌صورت صوری انجام می‌شود، یا تحت فشار نهادهای مجری پروژه، فاقد استقلال، جامعیت و اثرگذاری واقعی است. طرح‌های عظیم مانند سد گتوند، انتقال آب از سرشاخه‌های کارون به فلات مرکزی، توسعه کشاورزی ناپایدار در مناطق خشک، یا سدسازی‌های گسترده در استان‌های غربی، همگی بدون ارزیابی مستقل یا مشورت مؤثر با جوامع محلی اجرا شده‌اند. در نتیجه، تالاب‌هایی مانند هورالعظیم، گاوخونی، جازموریان و بختگان خشک شده‌اند؛ دریاچه ارومیه به یکی از نمادهای فاجعه محیط‌ زیستی بدل شده؛ و رودخانه‌هایی چون زاینده‌رود و کارون به مرز فروپاشی اکولوژیکی رسیده‌اند. در هیچ‌یک از این پروژه‌ها، حقوق جوامع بومی، تبعات بین‌حوضه‌ای و آسیب‌های بلندمدت به سفره‌های زیرزمینی یا زیست‌بوم‌های هم‌پیوند، به‌صورت مؤثر در نظر گرفته نشده‌اند.

آن‌چه در ایران به‌نام توسعه اجرا می‌شود، اغلب به بهای قربانی‌کردن اکوسیستم‌ها، نادیده‌گرفتن حق حیات و حذف نظارت علمی و مردمی تمام می‌شود. فقدان نهادهای مستقل ناظر، ضعف در اجرای قانون، و نبود شفافیت در تخصیص منابع، شرایطی فراهم کرده که تصمیم‌گیری درباره طرح‌های پرریسک، بدون ارزیابی علمی و بدون پاسخ‌گویی حقوقی انجام گیرد و پیامدهای آن برای نسل‌های آینده باقی بماند.

جایگاه جوامع بومی در تصمیم‌سازی‌ها

در کشور کانادا، حقوق بومیان در دسترسی، بهره‌برداری و حفاظت از منابع طبیعی، از جمله منابع آبی، در بالاترین سطح نظام حقوقی، یعنی قانون اساسی این کشور، به رسمیت شناخته شده است. بر اساس اصل مشورت و رضایت پیشینی یا Free, Prior and Informed Consent (FPIC)، دولت‌ها موظف‌اند پیش از اجرای هرگونه پروژه‌ای که بر اراضی، منابع یا معیشت بومیان اثر می‌گذارد، مشورت رسمی، مؤثر و آگاهانه با آنان داشته باشند و رضایت کتبی و علنی‌شان را اخذ کنند. این الزام حقوقی صرفاً یک توصیه یا عرف سیاسی نیست، بلکه به‌موجب احکام دیوان عالی کانادا، اجرای پروژه‌هایی مانند سدسازی، معدن‌کاری یا انتقال آب بدون رضایت بومیان، می‌تواند متوقف یا به‌شکل قانونی لغو شود. افزون بر آن، دولت‌های ایالتی و فدرال موظف به جبران خسارات، ارائه خدمات معوض، و گنجاندن بومیان در فرآیندهای تصمیم‌گیری هستند. این سازوکار نه‌تنها ضامن عدالت تاریخی برای اقوام بومی است، بلکه مدلی کارآمد برای جلوگیری از تعارض‌های اجتماعی و کاهش مخاطرات محیط‌ زیستی نیز به شمار می‌آید.

در ایران، اما وضعیت کاملاً متفاوت است. هیچ اصل صریحی در قانون اساسی یا قوانین موضوعه وجود ندارد که حقوق جوامع محلی و بومی، اعم از عشایر، روستاییان یا ساکنان مناطق مرزی، را در بهره‌برداری و حفاظت از منابع طبیعی به رسمیت بشناسد یا آنان را در فرآیندهای تصمیم‌گیری دخیل کند. در بسیاری از پروژه‌های انتقال آب یا سدسازی، که پیامدهای مستقیمی بر معیشت، کشاورزی، فرهنگ و حیات اجتماعی این جوامع دارند، نه تنها نظر آن‌ها پرسیده نمی‌شود، بلکه با نادیده گرفتن کامل منافع و مخالفت‌هایشان، پروژه‌ها به اجرا درمی‌آیند.

برای نمونه، طرح انتقال آب از کردستان به همدان، اصفهان به یزد، یا پروژه‌های پرمناقشه در خوزستان، مانند سد گتوند و طرح‌های انتقال آب از سرشاخه‌های کارون، بدون رضایت جوامع محلی اجرا شده‌اند. این پروژه‌ها باعث تغییرات شدید در الگوی کشت، کم‌آبی گسترده، نابودی تالاب‌ها، و تخریب زیست‌بوم‌های محلی شده‌اند. در واکنش به این روند، اعتراض‌های مردمی در مناطقی مانند چهارمحال و بختیاری، کهگیلویه و بویراحمد، خوزستان، سیستان و بلوچستان، و کرمانشاه به وقوع پیوسته‌اند؛ اعتراضاتی که نه‌تنها مورد توجه تصمیم‌گیران قرار نگرفته‌اند، بلکه در مواردی با برخوردهای امنیتی و سرکوب مواجه شده‌اند.

در چنین شرایطی، فقدان سازوکار حقوقی برای مشارکت مردم و غیبت نهادهای مستقل میانجی‌گر، شکاف میان سیاست‌گذاران و جوامع محلی را هر روز عمیق‌تر کرده است. این شکاف، نه‌فقط خطر بی‌ثباتی اجتماعی، بلکه آسیب‌های جبران‌ناپذیری به اکوسیستم‌های محلی و سرمایه اجتماعی وارد کرده که بازسازی آن نیازمند سال‌ها اعتمادسازی دوباره است.

سازگاری اقلیمی: واکنش‌گرایی یا آینده‌نگری؟

ایران در زمره ده کشور نخست جهان از نظر آسیب‌پذیری در برابر تغییرات اقلیمی قرار دارد. روندهای نگران‌کننده‌ای چون کاهش بارندگی‌های سالانه، افزایش تبخیر به‌دلیل گرمایش هوا، افت چشمگیر سطح آب‌های زیرزمینی، نابودی منابع سطحی، و گسترش طوفان‌های گرد و غبار، آینده‌ی منابع طبیعی و حیات انسانی در بخش‌های وسیعی از کشور را با تهدیدی وجودی مواجه کرده است. پیامدهای این وضعیت، محدود به محیط‌ زیست نیست؛ بلکه امنیت غذایی، بهداشت عمومی، پایداری سکونت‌گاه‌ها و حتی انسجام اجتماعی را نیز به‌شدت تحت تأثیر قرار داده است. در چنین شرایطی، ایران نیازمند یک سیاست ملی برای سازگاری اقلیمی است؛ سیاستی که نه‌فقط علمی و داده‌محور، بلکه بلندمدت، شفاف و با مشارکت چندبخشی طراحی شود.

با این حال، آنچه در عمل دیده می‌شود، مجموعه‌ای از اقدامات پراکنده، غیرسیستمی، موقت و اغلب واکنشی است. تدوین سیاست‌هایی با عنوان‌هایی چون «سند ملی مقابله با تغییر اقلیم» یا «برنامه جامع سازگاری با خشکسالی»، نه‌تنها با مشارکت واقعی نهادهای علمی و مردمی همراه نیست، بلکه در بسیاری موارد، صرفاً ابزاری برای پاسخ به فشارهای بین‌المللی یا توجیه طرح‌های پیش‌ساخته‌ توسعه‌محور است. مهم‌تر آن‌که در غیاب شفافیت داده‌ها، ضعف در پایش منابع، و نبود بودجه‌های پایدار، این برنامه‌ها فاقد ضمانت اجرا و اثربخشی در سطح ملی باقی مانده‌اند.

در مقابل، کشورهایی مانند کانادا با بهره‌گیری از مدل‌های مشارکتی، داده‌های اقلیمی معتبر و ظرفیت بالای پژوهشی، از سال‌ها پیش برنامه‌هایی بلندمدت برای سازگاری با تغییر اقلیم و افزایش تاب‌آوری آبی به اجرا گذاشته‌اند. این کشور نه‌تنها در سطح فدرال، بلکه در استان‌ها و مناطق محلی نیز، به‌طور فعال برای تطبیق الگوهای کشاورزی با شرایط جدید، حفاظت از منابع زیرزمینی، بازنگری در الگوهای مصرف، و آموزش عمومی برای تغییر رفتارهای اجتماعی برنامه‌ریزی کرده است. پروژه‌هایی مانند «برنامه مدیریت پایدار منابع آب در آلبرتا» یا «استراتژی تطبیق کشاورزی کبک با تغییرات اقلیمی»، نمونه‌هایی موفق از پیوند علم، سیاست و مشارکت شهروندی در مسیر تاب‌آوری آبی‌اند.

نکته کلیدی در موفقیت این الگو، وجود ساختارهای بین‌رشته‌ای و ارتباط مستمر میان دولت، دانشگاه، نهادهای مدنی و جوامع محلی است. برخلاف ایران که سیاست‌گذاری و اجرا اغلب در انحصار نهادهای حکومتی باقی مانده، در کانادا مدیریت تغییر اقلیم به امری اجتماعی و چندلایه بدل شده است؛ فرآیندی که هم اعتماد عمومی را تقویت می‌کند و هم اثربخشی سیاست‌ها را افزایش می‌دهد.

راه برون‌رفت؛ الگویی بومی‌شده از حکمرانی چندلایه

ایران باید به سمت الگویی چندلایه حرکت کند که حکمرانی آب را شفاف، مشارکتی و عدالت‌محور کند. در این الگو، سیاست‌گذاری در سطح ملی، تصمیم‌سازی در سطح حوضه، و نظارت و اجرا در سطح محلی انجام شده و با شفافیت و مسئولیت‌پذیری همراه است.

انجام این امر می‌تواند مراحل زیر را شامل شود:

امنیت ملی در گرو انقلاب نهادی

آب، تنها یک منبع طبیعی نیست؛ بلکه ستون فقرات زیست‌پذیری و بقا در هر جامعه‌ای است. امنیت غذایی، سلامت عمومی، تاب‌آوری روستاها، پایداری کشاورزی، مدیریت بحران مهاجرت، و حتی انسجام اجتماعی در ایران امروز، همه و همه به کیفیت مدیریت منابع آب گره خورده‌اند. در کشوری که بخش بزرگی از جمعیت در مناطق خشک یا نیمه‌خشک زندگی می‌کنند و زیرساخت‌های محیط زیستی با فشار فزاینده اقلیمی مواجه‌اند، آب به‌سرعت از یک مسئله فنی به یک بحران ژئوپلیتیکی و امنیتی بدل شده است.

در غیاب اراده سیاسی برای اصلاحات نهادی، سوءمدیریت، فساد ساختاری و محرمانگی اطلاعات، بحران‌های محیط‌ زیستی به‌سرعت در حال تبدیل‌شدن به بحران‌های اجتماعی و امنیتی‌اند و نمونه‌های آن شورش‌های آبی در استان‌های مرکزی و کوچ‌های اجباری از روستاهای بی‌آب و تشدید مهاجرت‌های اقلیمی به حاشیه شهرهاست. وضعیت کنونی نشان می‌دهد که مدل حکمرانی موجود، نه‌تنها کارآمد نیست، بلکه خود به بخشی از بحران بدل شده است.

یکی از دلایل عمده ناکارآمدی، نبود مشارکت واقعی مردم، کارشناسان مستقل، و ذی‌نفعان در فرآیندهای تصمیم‌گیری است. این تصمیم‌گیری‌های بسته، در کنار فساد ساختاری، باعث شده‌اند حکمرانی آب به جای تأمین امنیت آبی، در پی حفظ ساختار خود باشد. چنین وضعیتی نه تنها ناعادلانه، بلکه مخرب و ناپایدار است. اگر ایران قصد دارد در مسیر توسعه‌ای باثبات و پایدار حرکت کند، باید نگاه خود به آب را دگرگون سازد: نگرش به آب را از «منبعی قابل تصاحب و ابزار قدرت» برای شبکه‌های رانتی ، به «بنیادی برای عدالت محیط‌ زیستی و تاب‌آوری سرزمینی» تبدیل کند. این دگرگونی نه با اصلاحات سطحی و دستکاری در ساختارهای موجود، بلکه تنها از مسیر انقلاب نهادی در حکمرانی آب ممکن است. انقلابی که شفافیت، مشارکت عمومی، عدالت بین‌نسلی، و پاسخ‌گویی را در قلب نظام تصمیم‌سازی قرار دهد، پیش از آن‌که فرصت جبران از میان برود.

شفافیت نیازمند استانداردهای ملی و چارچوب‌های قانونی مشخص است. مشارکت مردمی از طریق شوراها و نهادهای محلی باید گسترش یابد. مسئولیت‌پذیری نیز مستلزم الگوسازی ملی، تفویض اختیار محلی، رعایت اصل احتیاط، و اولویت‌بخشی به اکوسیستم‌ها در موارد خاص است.

بهره‌وری فنی نیز ضروری است. حکمرانی خوب باید بتواند مسیر هر قطره آب را از منبع تا مصرف ردیابی کند، چرخه آب در تولید کالا و خدمات را تحلیل نماید، کیفیت و کمیت آب را پایش و مصرف آب و اثرات آن بر محیط‌ زیست را ارزیابی کند.

از نظر مالی، ساختار حکمرانی باید تا حد ممکن خودگردان باشد. قیمت‌گذاری مناسب، سرمایه‌گذاری در فناوری‌های نوین (مانند بازیافت آب، برداشت باران)، و مجازات آلاینده‌ها از اجزای کلیدی هستند.