مناسبات مردم و دولت در ساختار حاکمیت

درآمد

مردم از دولت چه می‌خواهند؟ پاسخ در نگاه نخست روشن به نظر می‌رسد: امنیت، ثبات، کار، آموزش، درمان، آزادی، عدالت و امکان برخورداری از یک زندگی قابل پیش‌بینی. اما همین پاسخ‌های آشنا وقتی به واقعیت اجتماعی نزدیک می‌شوند، پیچیده‌تر از آن‌اند که در قالب فهرستی از وظایف دولت خلاصه شوند. نه مردم مجموعه‌ای همگن با منافع و انتظارات یکسان‌اند و نه دولت نهادی ثابت با قدرت، ظرفیت و آزادی عمل مشابه در همهٔ جوامع و دوره‌های تاریخی.

آنچه امروز از دولت به‌عنوان حق مطالبه می‌شود، همیشه حق شناخته نمی‌شد؛ بخش بزرگی از این مطالبات زمانی امتیاز، خواسته‌ای دور از دسترس یا حتی تهدیدی علیه نظم موجود به‌شمار می‌رفت. آموزش عمومی، تأمین اجتماعی، بیمه، بازنشستگی، حق تشکل یا حمایت در برابر بیکاری نه از دل خیرخواهی دولت، بلکه در بستر دگرگونی‌های مادی جامعه، رشد نیروهای مولده، گسترش کار مزدی و فشار و مبارزهٔ نیروهای اجتماعی به حوزهٔ مسئولیت عمومی راه یافتند. با تغییر جامعه، حوزهٔ مسئولیت دولت گسترش یافته و هم‌زمان سطح و نوع مطالبات مردم نیز تغییر کرده است.

اما این رابطه یک‌سویه نیست. دولت فقط به مطالبات جامعه پاسخ نمی‌دهد؛ خود نیز در شکل‌دادن به نیازها، حقوق، حدود مشارکت و حتی تصور مردم از آنچه ممکن و مشروع است نقش دارد. در مقابل، فشارها و مطالبات اجتماعی می‌توانند حدود عمل دولت را جابه‌جا کنند. در نتیجه، دولت و مردم نه دو نیروی کاملاً جدا از یکدیگرند و نه در رابطه‌ای هماهنگ قرار دارند. میان آنها هم وابستگی وجود دارد و هم تضاد؛ و حرکت این رابطه از همین تنش مداوم شکل می‌گیرد.

از سوی دیگر، توان دولت برای پاسخ‌گویی به مطالبات را نمی‌توان فقط با ارادهٔ سیاسی توضیح داد. هر دولت در محدوده‌ای از الزامات مادی و اجتماعی عمل می‌کند: ساختار مالکیت، منابع مالی، نسبت نیروهای طبقاتی، قدرت نهادهای اقتصادی و نظامی، میزان سازمان‌یافتگی جامعه، موقعیت کشور در اقتصاد جهانی و فشارهای داخلی و خارجی. این عوامل هم قدرت دولت را شکل می‌دهند و هم حدود استقلال و انتخاب آن را.

از این‌رو، پرسش اصلی تنها این نیست که مردم از دولت چه می‌خواهند، بلکه باید پرسید این انتظارات چگونه شکل می‌گیرند، دولت در چه شرایطی قادر یا ناچار به پاسخ‌گویی به آنها می‌شود، و چه زمانی انباشت تغییرات در جامعه و ساختار قدرت، کیفیت خودِ رابطهٔ مردم و دولت را دگرگون می‌کند؟

اما این رابطه در هیچ جامعه‌ای یکسان عمل نمی‌کند. تاریخ، ساختار قدرت و آرایش نیروهای اجتماعی در هر کشور شکل خاصی به آن می‌دهند. در ایران، دولت به معنای قوهٔ مجریه با کل ساختار حاکمیت منطبق نیست و قدرت، اختیار و مسئولیت الزاماً در یک نقطه جمع نمی‌شوند. رسیدن به این صورت مشخص، اما مستلزم آن است که نخست خودِ رابطهٔ دولت و جامعه، حدود قدرت و استقلال دولت و نیروهای محرک تغییر آن روشن شود.

مردم از دولت چه می‌خواهند؟

انتظار مردم از دولت در همهٔ جوامع و دوره‌های تاریخی یکسان نبوده است. امنیت، کار، آموزش، درمان، مسکن، آزادی، عدالت، ثبات اقتصادی و امکان مشارکت در تصمیم‌گیری را می‌توان در شمار مطالبات عمومی قرار داد؛ اما همین مطالبات در بسترهای اجتماعی متفاوت، معنا و وزن یکسانی ندارند.»  

نه «مردم» در همه‌جا مجموعه‌ای یکدست‌اند و نه «دولت» در همهٔ جوامع از قدرت، استقلال و ظرفیت یکسانی برخوردار است.

آنچه یک کارگر، صاحب سرمایه، کارمند، بیکار، بازنشسته یا جوان از دولت انتظار دارد الزاماً یکسان نیست. حتی مطالباتی که در ظاهر عمومی به نظر می‌رسند، در عمل می‌توانند معانی متفاوتی داشته باشند. ثبات اقتصادی برای مزدبگیری که قدرت خریدش کاهش یافته یک معنا دارد و برای صاحب سرمایه‌ای که خواهان آزادی بیشتر در جابه‌جایی سرمایه و نیروی کار است معنایی دیگر. «امنیت» نیز می‌تواند برای بخشی از جامعه به معنای امنیت شغلی و اجتماعی باشد و برای بخشی دیگر به معنای حفظ نظم موجود و تضمین مالکیت.

بنابراین انتظار از دولت را نمی‌توان از ساختار اجتماعی جدا کرد. مطالبات مردم درون مناسباتی شکل می‌گیرند که خود از توزیع ثروت، مالکیت، قدرت سیاسی، سطح توسعهٔ نیروهای مولده و درجهٔ سازمان‌یافتگی گروه‌های اجتماعی تأثیر می‌پذیرند. آنچه در یک دوره امتیاز محسوب می‌شود، ممکن است در دوره‌ای دیگر به حق تبدیل شود؛ و آنچه زمانی خارج از حوزهٔ مسئولیت دولت تصور می‌شد، بعدها به یکی از اصلی‌ترین مطالبات عمومی بدل شود.

آموزش عمومی، بازنشستگی، بیمه، حق تشکل، درمان همگانی یا حمایت در برابر بیکاری از ابتدا وظایف بدیهی دولت نبودند. این مسئولیت‌ها در نتیجهٔ دگرگونی‌های مادی جامعه، رشد تولید، گسترش کار مزدی، شهرنشینی و مبارزات اجتماعی به حوزهٔ عمل دولت وارد شدند. در این روند، رابطهٔ مردم و دولت نیز تغییر کرد. دولت دیگر صرفاً قدرتی برای اخذ مالیات، حفظ نظم و دفاع از قلمرو نبود؛ به‌تدریج به نهادی تبدیل شد که بخش‌های گسترده‌تری از زندگی اجتماعی در حوزهٔ تصمیم‌گیری و مسئولیت آن قرار گرفت.

اما این گسترش مسئولیت به معنای از میان رفتن تضاد میان دولت و جامعه نبود. برعکس، هرچه دولت در حوزه‌های بیشتری از زندگی اجتماعی مداخله کرد، دامنهٔ مطالبات از آن نیز افزایش یافت. گسترش آموزش، رفاه یا حقوق اجتماعی می‌توانست از یک سو به تثبیت نظم موجود کمک کند و از سوی دیگر ظرفیت جامعه برای مطالبهٔ حقوق بیشتر را گسترش دهد. از این‌رو، رابطهٔ مردم و دولت نه رابطه‌ای صرفاً خصمانه است و نه رابطه‌ای هماهنگ؛ درون آن هم وابستگی متقابل وجود دارد و هم تضاد.

همین تضاد، رابطه را به حرکت درمی‌آورد. دولت برای حفظ نظم اجتماعی به حدی از رضایت، مشارکت و پذیرش نیاز دارد، اما پاسخ‌گویی به مطالبات مردم می‌تواند خود انتظارات تازه‌ای ایجاد کند. هر امتیازی که تثبیت و به حق تبدیل می‌شود، نقطهٔ آغاز مطالبه‌ای تازه است. در مقابل، محدودکردن حقوق یا کاهش توان پاسخ‌گویی دولت نیز می‌تواند رابطهٔ مردم و دولت را تغییر دهد و حدود پذیرش نظم موجود را جابه‌جا کند. 

از این منظر، پرسش «مردم از دولت چه می‌خواهند؟» بدون پرسشی دیگر کامل نیست: دولت در چه شرایطی قادر یا ناچار به پاسخ‌گویی به این مطالبات است؟ پاسخ به این پرسش ما را از سطح انتظارات عمومی به ساختار قدرت، ظرفیت دولت و توازن نیروهای اجتماعی می‌برد.

قدرت دولت، استقلال نسبی و حدود انتخاب

پرسش از رابطهٔ مردم و دولت بدون تعیین حدود قدرت و استقلال دولت ناقص می‌ماند. دولت‌ها نه از توان یکسانی برای اعمال تصمیم برخوردارند و نه در تعیین جهت سیاست‌های خود از درجهٔ مشابهی از آزادی عمل بهره می‌برند. از همین‌رو، «قدرت دولت» و «استقلال دولت» را نمی‌توان به جای یکدیگر به کار برد.

قدرت دولت پیش از هر چیز به توان آن برای اجرای تصمیم مربوط است: توان گردآوری منابع، اخذ مالیات، اعمال قانون، کنترل سرزمین، سازمان‌دهی دستگاه اداری، تنظیم اقتصاد، مهار مقاومت و پیشبرد سیاست‌های عمومی. اما همین توان به‌تنهایی چیزی دربارهٔ منشأ و جهت تصمیم‌ها نمی‌گوید. دولتی ممکن است در اجرای سیاست‌ها بسیار مقتدر باشد، اما در تعیین خودِ سیاست‌ها زیر نفوذ شدید نیروهای اقتصادی، نظامی، سیاسی یا خارجی قرار داشته باشد.

استقلال نسبی دولت دقیقاً به همین سطح دوم مربوط است: دولت تا چه اندازه می‌تواند از منافع مستقیم نیروهای معین فاصله بگیرد و تصمیمی اتخاذ کند که الزاماً ترجمان فوری خواست آنان نباشد. این استقلال هرگز مطلق نیست. دولت در درون مناسبات اقتصادی و اجتماعی عمل می‌کند و از آنها جدا نیست؛ اما ممکن است برای حفظ ثبات کلی ساختار اجتماعی، میان منافع متعارض میانجی‌گری کند، بخشی از مطالبات کارگران، مزدبگیران و دیگر نیروهای اجتماعی را بپذیرد، یا حتی در کوتاه‌مدت با بخشی از نیروهای مسلط اقتصادی درگیر شود.

از این منظر، قدرت و استقلال می‌توانند در جهت‌های متفاوت حرکت کنند. دولتی ممکن است در برابر جامعه از ابزارهای گستردهٔ اجبار برخوردار باشد، اما در برابر سرمایهٔ بزرگ، شبکه‌های اقتصادی مسلط یا فشار خارجی دامنهٔ انتخاب محدودی داشته باشد. برعکس، دولتی ممکن است در تصمیم‌گیری اقتصادی از استقلال بیشتری برخوردار باشد، اما به دلیل ضعف اداری، مالی یا نهادی توان اجرای سیاست‌های خود را نداشته باشد. بنابراین پرسش دقیق‌تر همیشه این است: قدرت نسبت به چه کسی، و استقلال از چه کسی؟

اما حتی استقلال نسبی نیز به معنای آزادی کامل در انتخاب نیست. دولت هیچ‌گاه جدا از شرایط مادی، اجتماعی و توازن نیروهای موجود تصمیم نمی‌گیرد. بحران اقتصادی، کمبود منابع، جنگ، تحریم، بدهی، وابستگی به بازار جهانی، فشار اجتماعی یا ضرورت حفظ انسجام سیاسی می‌توانند دامنهٔ انتخاب را محدود کنند. در چنین شرایطی، بخشی از سیاست‌های دولت نه محصول ارادهٔ آزاد، بلکه پاسخی به الزام‌هایی است که از ساختار اقتصادی و سیاسی ناشی می‌شوند.

با این حال، وجود الزام ساختاری به معنای نبود انتخاب نیست. حتی در شرایط محدودکننده معمولاً بیش از یک مسیر ممکن وجود دارد. بحران مالی می‌تواند اجتناب‌ناپذیر باشد، اما اینکه هزینهٔ آن از طریق کاهش دستمزد، افزایش مالیات بر سرمایه، کاهش خدمات عمومی، تورم یا تغییر در تخصیص بودجه توزیع شود، دیگر صرفاً نتیجهٔ «ضرورت اقتصادی» نیست. اینجا انتخاب سیاسی وارد می‌شود و نسبت نیروهای اجتماعی در تعیین اینکه چه گروهی بار بحران را تحمل کند اهمیت پیدا می‌کند.

این تمایز میان اجبار و انتخاب برای فهم عملکرد دولت تعیین‌کننده است. اگر هر تصمیمی را به ارادهٔ حاکمان فروبکاهیم، ساختارهای مادی و محدودیت‌های واقعی را نادیده می‌گیریم. اگر برعکس هر سیاستی را با ارجاع به «شرایط عینی» اجتناب‌ناپذیر بدانیم، نقش انتخاب سیاسی و رابطهٔ قدرت را پنهان می‌کنیم. مسئله در تعیین مرزی است که در هر وضعیت مشخص میان الزام و امکان انتخاب شکل می‌گیرد.

از همین‌جا می‌توان به تفاوت دولت‌ها نزدیک شد. منبع درآمد، ساختار مالکیت، قدرت طبقات اجتماعی، درجهٔ سازمان‌یافتگی جامعه، جایگاه نیروهای نظامی و امنیتی، وابستگی اقتصادی و فشارهای خارجی، همگی می‌توانند هم بر توان دولت اثر بگذارند و هم دامنهٔ استقلال و انتخاب آن را تغییر دهند. دولتی که بخش بزرگی از منابع خود را مستقل از مالیات مستقیم مردم به دست می‌آورد، الزاماً همان نوع رابطه‌ای را با جامعه ندارد که دولتی وابسته به درآمدهای مالیاتی دارد. به همین ترتیب، دولتی که مراکز متعدد قدرت در آن پراکنده‌اند ممکن است در یک حوزه بسیار مقتدر و در حوزه‌ای دیگر فاقد اختیار کافی باشد.

بنابراین دولت را نمی‌توان فقط با میزان قدرت ظاهری آن سنجید. باید دید این قدرت در کجا متمرکز است، در برابر چه نیروهایی محدود می‌شود، چه اجبارهایی بر تصمیم‌گیری اثر می‌گذارند و در کدام حوزه‌ها امکان انتخاب واقعی وجود دارد. تنها در این صورت می‌توان فهمید چرا یک دولت در برابر بخشی از مطالبات جامعه انعطاف نشان می‌دهد و در برابر بخشی دیگر مقاومت می‌کند.

این همان نقطه‌ای است که رابطهٔ مردم و دولت از سطح نهادی فراتر می‌رود و به مسئلهٔ تضاد، توازن نیروها و حرکت تاریخی این رابطه تبدیل می‌شود.

تضاد در رابطهٔ مردم و دولت

رابطهٔ مردم و دولت را نمی‌توان فقط با دوگانهٔ «سلطه و اطاعت» توضیح داد. دولت برای حفظ نظم اجتماعی به جامعه نیاز دارد: به نیروی کار، تولید، مالیات، مشارکت، پذیرش قانون و حدی از رضایت عمومی. در مقابل، بخش بزرگی از نیازهای مردم نیز در جامعهٔ مدرن از مسیر نهادهای دولتی، قوانین عمومی و سازوکارهای جمعی تأمین می‌شود. این وابستگی متقابل، اما به معنای همسویی منافع نیست؛ درست درون همین پیوند، تضاد شکل می‌گیرد.

دولت از یک سو باید شرایط بازتولید نظم موجود را حفظ کند و از سوی دیگر نمی‌تواند نسبت به فشارها و مطالبات اجتماعی کاملاً بی‌اعتنا بماند. اگر تنها بر اجبار تکیه کند، هزینهٔ حفظ نظم افزایش می‌یابد؛ اگر بدون محدودیت به مطالبات پاسخ دهد، ممکن است با منافع نیروهایی روبه‌رو شود که بخش مهمی از ساختار قدرت و مالکیت را در اختیار دارند. حرکت دولت میان این دو قطب نه حاصل تعادل اخلاقی، بلکه بازتاب نسبت متغیر نیروهای اجتماعی است.

از همین‌رو، امتیاز و سرکوب، پذیرش و مقاومت، اصلاح و محدودسازی می‌توانند هم‌زمان در سیاست یک دولت حضور داشته باشند. گسترش آموزش عمومی، بیمه، حقوق کار یا حمایت‌های اجتماعی ممکن است از یک سو فشار اجتماعی را کاهش دهد و ثبات نظم موجود را تقویت کند و از سوی دیگر، توان و انتظار جامعه را برای طرح مطالبات تازه افزایش دهد. آنچه برای حفظ نظم اعطا شده است، می‌تواند بعدها به مبنای مطالبه‌ای تبدیل شود که همان نظم را تحت فشار قرار دهد.

در این معنا، دولت فقط بر جامعه عمل نمی‌کند؛ جامعه نیز دولت را تغییر می‌دهد. شکل و دامنهٔ حقوق اجتماعی، حدود دخالت دولت در اقتصاد، میزان مشارکت سیاسی و حتی تعریف مسئولیت عمومی در طول زمان تحت تأثیر این کشاکش دگرگون می‌شوند. رابطهٔ مردم و دولت بنابراین رابطه‌ای ایستا نیست؛ هر تغییر در یکی از دو سوی آن، شرایط عمل سوی دیگر را نیز تغییر می‌دهد.

اینجا مفهوم وحدت اضداد معنای مشخص پیدا می‌کند. مردم و دولت در جامعهٔ مدرن نمی‌توانند کاملاً از یکدیگر جدا شوند، اما همین پیوند حامل تعارض است. دولت برای ادامهٔ کارکرد خود نیازمند جامعه است و جامعه نیز بخشی از سازمان‌دهی زندگی جمعی را از طریق دولت پیش می‌برد. با این حال، منافع، انتظارات و حدود پذیرش دو سوی این رابطه همواره بر هم منطبق نیستند. وحدت آنان نه رفع تضاد، بلکه ظرفی است که تضاد درون آن عمل می‌کند.

شدت و شکل این تضاد نیز ثابت نمی‌ماند. در دوره‌ای ممکن است با امتیازدهی، رشد اقتصادی یا گسترش حقوق اجتماعی مهار شود و در دوره‌ای دیگر، با بحران اقتصادی، کاهش منابع، تمرکز قدرت یا گسترش نابرابری آشکارتر شود. در این شرایط، همان رابطه‌ای که پیش‌تر در محدوده‌ای قابل تحمل بازتولید می‌شد، می‌تواند وارد مرحله‌ای تازه شود.

نکتهٔ تعیین‌کننده این است که تضاد به‌تنهایی چیزی دربارهٔ جهت تحول نمی‌گوید. هر تضادی الزاماً به گسست یا دگرگونی بنیادی منتهی نمی‌شود. ممکن است برای مدتی طولانی از طریق اصلاح، بازتوزیع، سرکوب، جذب نیروهای معترض یا تغییر در شیوهٔ اداره مهار شود. جهت حرکت را باید در شرایط مشخص، در توازن نیروها و در انباشت تغییراتی جست‌وجو کرد که به‌تدریج حدود رابطهٔ موجود را جابه‌جا می‌کنند.

از همین نقطه، بحث به پرسش بعدی می‌رسد: چه زمانی تغییرات تدریجی در جامعه و ساختار دولت از حد کمّی فراتر می‌روند و کیفیت خودِ رابطهٔ مردم و دولت را تغییر می‌دهند؟

از تغییرات کمّی تا دگرگونی کیفی

رابطهٔ مردم و دولت معمولاً یک‌باره دگرگون نمی‌شود. تغییرات بزرگ اغلب پیش از آنکه در سطح سیاسی آشکار شوند، مدت‌ها در ساختار اجتماعی، شیوهٔ تولید، ترکیب طبقاتی، سطح آموزش، شهرنشینی، ارتباطات و شکل‌های سازمان‌یابی انباشته شده‌اند. در چنین روندی، آنچه در آغاز مجموعه‌ای از تغییرات پراکنده و محدود به نظر می‌رسد، می‌تواند به‌تدریج ظرفیت رابطهٔ موجود را برای ادامهٔ همان شکل پیشین کاهش دهد.

افزایش شمار مزدبگیران، گسترش آموزش، رشد شهرها، دسترسی گسترده‌تر به اطلاعات، ورود گروه‌های تازه به عرصهٔ اجتماعی و افزایش وابستگی زندگی روزمره به تصمیمات عمومی، فقط جامعه را از نظر کمّی بزرگ‌تر یا پیچیده‌تر نمی‌کند. این دگرگونی‌ها می‌توانند انتظار مردم از دولت را نیز تغییر دهند. مردمی که بخش بیشتری از زندگی آنان به سیاست‌های آموزشی، اقتصادی، درمانی، مسکن، اشتغال یا تأمین اجتماعی گره خورده است، دولت را نیز در حوزه‌های بیشتری مسئول می‌بینند.

در اینجا افزایش مطالبات صرفاً نتیجهٔ بالا رفتن «سطح توقع» نیست. خودِ ساختار زندگی اجتماعی تغییر کرده است. هرچه تولید و بازتولید زندگی جمعی پیچیده‌تر و وابسته‌تر به تصمیمات عمومی می‌شود، مرز میان آنچه «مسئلهٔ شخصی» و آنچه «مسئلهٔ اجتماعی» تلقی می‌شود نیز جابه‌جا می‌گردد. بیکاری، بیماری، آموزش یا تأمین دوران سالمندی ممکن است زمانی عمدتاً مسئلهٔ فرد یا خانواده تلقی شده باشند، اما در شرایطی دیگر به موضوع سیاست عمومی و مطالبه از دولت تبدیل شوند.

با انباشت چنین تغییراتی، رابطهٔ مردم با قدرت نیز می‌تواند دگرگون شود. مطالبه‌ای که ابتدا محدود به یک گروه است، ممکن است به خواستی عمومی‌تر تبدیل شود؛ امتیازی که دولت در شرایطی خاص می‌پذیرد، می‌تواند تثبیت شود و شکل حق به خود بگیرد؛ و حقی که به بخشی از زندگی روزمره تبدیل شده است، در صورت محدودشدن دیگر مانند گذشته پذیرفته نمی‌شود. در این نقطه، تغییر فقط در مقدار مطالبات نیست؛ معیار مردم برای سنجش دولت تغییر کرده است.

همین فرایند می‌تواند در سوی دولت نیز رخ دهد. تمرکز تدریجی منابع، گسترش دستگاه اداری و امنیتی، کاهش استقلال نهادهای اجتماعی یا انتقال مداوم تصمیم‌گیری به مراکز محدودتر ممکن است در ابتدا فقط افزایش قدرت دولت به نظر برسد. اما اگر این روند از حد معینی فراتر رود، کیفیت رابطه تغییر می‌کند: فاصلهٔ میان تصمیم‌گیری و جامعه افزایش می‌یابد، مسیرهای میانجی‌گری ضعیف می‌شوند و تضادهایی که پیش‌تر از طریق چانه‌زنی یا اصلاح جذب می‌شدند، شکل دیگری پیدا می‌کنند.

از این‌رو، گذار از تغییر کمّی به کیفی را نمی‌توان با یک نقطهٔ ثابت یا فرمول از پیش تعیین‌شده مشخص کرد. بحران اقتصادی، جنگ، جهش قیمت‌ها، فروپاشی یک سازوکار رفاهی یا یک رخداد سیاسی ممکن است لحظه‌ای باشد که تغییر انباشته‌شده را آشکار می‌کند، اما خودِ آن رخداد الزاماً علت کامل دگرگونی نیست. بدون تغییرات پیشین در جامعه و ساختار قدرت، همان حادثه می‌توانست پیامدی متفاوت داشته باشد.

این تمایز اهمیت دارد، زیرا مانع از آن می‌شود که هر اعتراض بزرگ، بحران سیاسی یا تغییر حکومت را به‌خودی‌خود «تحول کیفی» بنامیم. معیار را باید در خودِ رابطه جست‌وجو کرد: آیا جایگاه مردم در برابر دولت تغییر کرده است؟ آیا حدود مسئولیت، شیوهٔ اعمال قدرت، شکل مطالبه یا توازن نیروها دگرگون شده‌اند؟ اگر پاسخ منفی باشد، ممکن است شکل سیاسی تغییر کرده باشد بی‌آنکه کیفیت بنیادی رابطه تغییر کرده باشد.

به همین دلیل، برای فهم حرکت دولت و جامعه باید علاوه بر رخدادهای بزرگ، روندهای کندتر و کمتر آشکار را نیز دید. بسیاری از دگرگونی‌های سیاسی زمانی قابل فهم می‌شوند که از لحظهٔ انفجار عقب‌تر برویم و ببینیم چه تغییراتی پیش‌تر انباشته شده بودند و کدام مرزهای رابطهٔ موجود را به‌تدریج فرسوده بودند.

چرا دولت‌ها یکسان عمل نمی‌کنند؟

اگر رابطهٔ مردم و دولت تاریخی و متغیر است، پس نمی‌توان از «دولت» چنان سخن گفت که گویی در همهٔ جوامع با منطق و ظرفیت یکسانی عمل می‌کند. تفاوت میان دولت‌ها فقط تفاوت در قانون اساسی، شکل حکومت یا میزان تمرکز اداری نیست. جایگاه دولت در ساختار اقتصادی، منبع درآمد، نسبت آن با طبقات و گروه‌های اجتماعی، میزان وابستگی به نیروهای خارجی و درجهٔ سازمان‌یافتگی جامعه، همگی بر حدود قدرت و دامنهٔ انتخاب آن اثر می‌گذارند.

یکی از تعیین‌کننده‌ترین عوامل، رابطهٔ مالی دولت با جامعه است. دولتی که بخش عمدهٔ منابع خود را از مالیات بر فعالیت اقتصادی و درآمد مردم تأمین می‌کند، ناچار است رابطه‌ای مستمر با تولیدکنندگان، مزدبگیران، بنگاه‌ها و گروه‌های اجتماعی برقرار کند. این وابستگی به‌خودی‌خود پاسخ‌گویی یا دموکراسی ایجاد نمی‌کند، اما جامعه را به یکی از پایه‌های مادی بازتولید دولت تبدیل می‌کند. در مقابل، هنگامی که بخش بزرگی از درآمد از منابعی چون نفت، انحصارات دولتی، کمک خارجی یا رانت‌های ژئوپلیتیکی تأمین می‌شود، وزن مستقیم این رابطه می‌تواند کاهش یابد. در چنین وضعی، دولت امکان بیشتری پیدا می‌کند که منابع را بدون اتکای روزمره به مشارکت مالی گستردهٔ جامعه توزیع کند و در نتیجه شکل دیگری از رابطهٔ قدرت پدید آید.

ساختار مالکیت نیز اهمیت مشابهی دارد. هرچه منابع اصلی تولید و ثروت در دست گروه‌های محدودتری متمرکز باشند، توان این گروه‌ها برای تأثیرگذاری بر سیاست عمومی افزایش می‌یابد. این تأثیر لزوماً به دخالت مستقیم در دستگاه دولت محدود نمی‌شود؛ کنترل سرمایه‌گذاری، اعتبار، اشتغال، رسانه یا جریان سرمایه نیز می‌تواند دامنهٔ انتخاب دولت را محدود کند. بنابراین ممکن است دولت در ظاهر از اختیار قانونی گسترده‌ای برخوردار باشد، اما برخی تصمیم‌ها برای آن هزینه‌ای چنان سنگین ایجاد کنند که عملاً خارج از گزینه‌های قابل انتخاب قرار گیرند.

در سوی دیگر، درجهٔ سازمان‌یافتگی گروه‌های اجتماعی می‌تواند حدود عمل دولت را جابه‌جا کند. مطالبات پراکنده، حتی اگر گسترده باشند، الزاماً به نیروی سیاسی مؤثر تبدیل نمی‌شوند. اما زمانی که کارگران، مزدبگیران، گروه‌های حرفه‌ای، انجمن‌ها یا دیگر نیروهای اجتماعی بتوانند منافع و مطالبات خود را سازمان دهند، هزینهٔ نادیده‌گرفتن آنها افزایش می‌یابد. در اینجا پاسخ‌گویی دولت نه حاصل تغییر ناگهانی در اخلاق یا آگاهی حاکمان، بلکه نتیجهٔ تغییر در توازن واقعی نیروهاست.

همین منطق دربارهٔ سرمایه نیز صادق است. «جامعه» فقط از کارگران، مزدبگیران و گروه‌های مطالبه‌گر تشکیل نشده است. صاحبان سرمایه، نهادهای مالی، شبکه‌های اقتصادی و گروه‌های دارای دسترسی ویژه به قدرت نیز بخشی از میدان اجتماعی‌اند و برای تأثیرگذاری بر دولت عمل می‌کنند. از این‌رو، هر سخن از «فشار جامعه بر دولت» باید بلافاصله با این پرسش همراه شود که کدام بخش از جامعه، با چه منابعی و برای چه منافعی؟

عامل خارجی نیز می‌تواند این توازن را تغییر دهد. دولت‌ها درون مرزهای ملی عمل می‌کنند، اما اقتصاد، امنیت و منابع آنان در بسیاری موارد به روابطی فراتر از این مرزها وابسته است. بدهی، تحریم، سرمایه‌گذاری خارجی، وابستگی فناورانه، اتحادهای نظامی یا جایگاه کشور در تقسیم بین‌المللی کار می‌توانند دامنهٔ انتخاب داخلی را محدود کنند. این محدودیت‌ها واقعی‌اند، اما میزان اثر آنها در همهٔ کشورها یکسان نیست و نباید به توضیحی آماده برای هر تصمیم تبدیل شوند. پرسش همچنان باقی است که دولت درون این محدودیت‌ها کدام گزینه را انتخاب می‌کند و هزینهٔ آن را بر دوش کدام گروه می‌گذارد.

از این منظر، تفاوت دولت‌ها را بهتر است در ترکیب چند نسبت جست‌وجو کرد: دولت از کجا منابع می‌گیرد، به چه نیروهایی برای بازتولید خود وابسته است، در برابر چه نیروهایی امکان مقاومت دارد، و جامعه تا چه اندازه قادر است مطالبات خود را به قدرت سازمان‌یافته تبدیل کند. این نسبت‌ها تعیین می‌کنند که یک دولت در برابر بحران، اعتراض یا مطالبهٔ اجتماعی بیشتر به بازتوزیع، مذاکره، عقب‌نشینی، سرکوب یا ترکیبی از آنها متوسل شود.

به همین دلیل، دو دولت با دستگاه اداری مشابه یا حتی با شکل سیاسی نزدیک می‌توانند رفتارهای کاملاً متفاوتی در برابر مردم داشته باشند. تفاوت اصلی ممکن است نه در متن قوانین، بلکه در آرایش نیروهایی باشد که پشت این قوانین عمل می‌کنند. همان‌جا است که قدرت رسمی دولت با قدرت واقعی در جامعه تلاقی می‌کند.

این تمایز برای بررسی صورت مشخص رابطهٔ مردم، دولت و حاکمیت در ایران ضروری است. 

در ایران، مسئله فقط این نیست که دولت چه اندازه قدرت دارد، بلکه باید دید قدرت در کجا متمرکز است، منابع در اختیار چه نهادهایی قرار دارند، مسئولیت چگونه توزیع می‌شود و مردم مطالبات خود را متوجه کدام مراکز قدرت و تصمیم‌گیری می‌کنند. از این نقطه، بحث عمومی دولت و مردم به صورت مشخص رابطهٔ مردم و حاکمیت در ایران می‌رسد.

ایران؛ تمرکز قدرت و پراکندگی مسئولیت

در ایران، بررسی رابطهٔ مردم و دولت از همان ابتدا با یک دشواری مفهومی روبه‌رو است: «دولت» به معنای قوهٔ مجریه با کل ساختار حاکمیت منطبق نیست. بخشی از قدرت سیاسی، امنیتی، اقتصادی و حقوقی در نهادهایی قرار دارد که مستقیماً تابع دولت منتخب نیستند و برخی از آنها حتی در حوزه‌هایی بر تصمیم‌های دولت اثر تعیین‌کننده می‌گذارند. از این‌رو، نسبت‌دادن موفقیت یا ناکامی سیاست‌ها صرفاً به دولت می‌تواند جای واقعی قدرت و مسئولیت را پنهان کند.

این ناهمخوانی میان قدرت و مسئولیت یکی از ویژگی‌های مهم ساختار سیاسی ایران است. دولت بودجه تنظیم می‌کند، سیاست اقتصادی اجرا می‌کند و در برابر مردم دربارهٔ تورم، اشتغال، مسکن، آموزش یا خدمات عمومی پاسخ می‌دهد؛ اما همهٔ منابع، ابزارها و مراکز تصمیم‌گیری که بر همین حوزه‌ها اثر می‌گذارند در اختیار آن نیستند. در نتیجه، نهادی که در برابر مردم مسئول شناخته می‌شود الزاماً همان نهادی نیست که از اختیار متناسب با آن مسئولیت برخوردار است.

این وضعیت فقط حاصل تعدد نهادها نیست. مسئلهٔ اصلی در چگونگی توزیع قدرت میان آنها است. در یک ساختار سیاسی می‌توان مراکز متعددی داشت، اما حدود اختیار و مسئولیت هر یک روشن باشد. در ایران، تداخل حوزه‌های تصمیم‌گیری و وجود مراکز انتخابی و انتصابی با منابع متفاوت قدرت، مرز میان اختیار و مسئولیت را در بسیاری از زمینه‌ها مبهم می‌کند. از همین‌رو، پرسش «چه کسی تصمیم گرفت؟» همیشه پاسخی به روشنی ساختار رسمی دولت ندارد.

این ابهام پیامد مهمی برای رابطهٔ مردم و حاکمیت دارد. مطالبه معمولاً متوجه نهادی می‌شود که بیش از دیگران در معرض دید عمومی است: دولت، وزارتخانه، مجلس یا مقام اجرایی. اما اگر بخش تعیین‌کننده‌ای از محدودیت‌ها یا جهت‌گیری‌های سیاست در مراکز دیگری شکل گرفته باشد، فشار اجتماعی الزاماً به همان نقطه‌ای وارد نمی‌شود که قدرت تصمیم‌گیری در آن متمرکز است. به این ترتیب، میان مرکز مطالبه، مرکز مسئولیت رسمی و مرکز قدرت واقعی فاصله ایجاد می‌شود.

این فاصله امکان انتقال مسئولیت را نیز افزایش می‌دهد. دولت می‌تواند محدودیت‌های خود را به نهادهای دیگر نسبت دهد؛ نهادهای دیگر می‌توانند ناکامی‌های اقتصادی و اجرایی را متوجه دولت کنند؛ و هر دو می‌توانند بخشی از مشکلات را به تحریم، بازار جهانی، مدیریت پیشین یا عوامل بیرونی ارجاع دهند. بسیاری از این عوامل واقعاً بر سیاست‌گذاری اثر دارند، اما تعدد آنها می‌تواند مرز میان محدودیت واقعی و گریز از مسئولیت را دشوارتر کند.

از سوی دیگر، قدرت حاکمیت در همهٔ حوزه‌ها به یک اندازه نیست. توان بالای کنترل سیاسی، امنیتی و انتظامی را نباید با توان حل بحران‌های اقتصادی و اجتماعی یکی دانست. ممکن است ساختار قدرت در مهار اعتراض، اعمال محدودیت یا اجرای تصمیم امنیتی از ظرفیت گسترده‌ای برخوردار باشد، اما در کنترل تورم، تأمین مسکن، حفظ محیط زیست یا ایجاد اشتغال پایدار با محدودیت‌های جدی روبه‌رو شود. این تفاوت فقط تناقض مدیریتی نیست؛ نشان می‌دهد که قدرت نیز بسته به موضوع و میدان اعمال آن شکل متفاوتی پیدا می‌کند.

در چنین شرایطی، رابطهٔ مردم با حاکمیت نیز تغییر می‌کند. هرچه فاصله میان قدرت و مسئولیت آشکارتر شود، مطالبه از یک دولت یا یک دورهٔ انتخاباتی می‌تواند به پرسش دربارهٔ خودِ ساختار تصمیم‌گیری گسترش یابد. در این نقطه، مسئله دیگر صرفاً این نیست که چه کسی بهتر اداره می‌کند، بلکه این است که چه کسی اختیار دارد، چه کسی مسئول شناخته می‌شود و چرا این دو الزاماً بر هم منطبق نیستند.

از همین‌جا می‌توان یکی از تضادهای مهم رابطهٔ مردم و حاکمیت در ایران را دید: تمرکز قدرت لزوماً به تمرکز مسئولیت نینجامیده است. برعکس، در برخی حوزه‌ها هرچه قدرت در سطوح بالاتر و خارج از دسترس مستقیم جامعه متمرکزتر شده، امکان تعیین مسئولیت روشن‌تر نشده است. این ناهمخوانی نه فقط بر کارآمدی تصمیم‌گیری، بلکه بر شکل مطالبه‌گری مردم و تصور آنان از دولت و حاکمیت نیز اثر می‌گذارد.

بنابراین برای فهم رابطهٔ مردم و دولت در ایران، پرسش از اندازهٔ دولت یا حتی میزان اقتدار آن کافی نیست. باید دید قدرت در کجا متمرکز است، منابع در اختیار چه نهادهایی قرار دارند، مسئولیت چگونه توزیع می‌شود و مردم مطالبات خود را متوجه کدام مراکز قدرت و تصمیم‌گیری می‌کنند. پاسخ به این پرسش‌ها می‌تواند نشان دهد چرا انتظار از دولت در ایران بارها از محدودهٔ دولت فراتر می‌رود و به مسئلهٔ کل ساختار حاکمیت تبدیل می‌شود.

دگرگونی انتظار مردم از حاکمیت در ایران

رابطهٔ مردم با حاکمیت در ایران را نمی‌توان فقط از طریق ساختار رسمی قدرت فهمید. سوی دیگر این رابطه، جامعه‌ای است که خود در چند دههٔ گذشته دگرگون شده است. گسترش شهرنشینی، آموزش عمومی و دانشگاهی، افزایش شمار مزدبگیران، تغییر ساختار خانواده، رشد ارتباطات، دسترسی گسترده‌تر به اطلاعات و وابستگی روزافزون زندگی روزمره به تصمیم‌های عمومی، سطح و نوع انتظار مردم از دولت و حاکمیت را تغییر داده است.

این تغییر را نباید صرفاً افزایش «توقع» تلقی کرد. جامعه‌ای که بخش بزرگی از آموزش، درمان، اشتغال، مسکن، بازنشستگی، حمل‌ونقل، انرژی و حتی امکان فعالیت اقتصادی آن به تصمیم‌های عمومی وابسته است، ناگزیر دولت را در برابر حوزه‌های بیشتری مسئول می‌داند. هرچه دامنهٔ دخالت حاکمیت در زندگی اجتماعی گسترده‌تر شده، امکان آن برای کنارکشیدن از مسئولیت پیامدهای همان دخالت نیز محدودتر شده است.

در ایران این رابطه بُعد دیگری نیز دارد. جمهوری اسلامی از آغاز، مشروعیت خود را فقط بر حفظ نظم یا ادارهٔ کشور بنا نکرد. وعدهٔ عدالت اجتماعی، حمایت از محرومان، استقلال، رفع محرومیت و گسترش امکانات عمومی بخشی از زبان سیاسی و مبنای بسیج اجتماعی آن بود. در نتیجه، بخشی از انتظاراتی که بعدها متوجه حاکمیت شد، از بیرون بر آن تحمیل نشد؛ خودِ حاکمیت در شکل‌گیری و گسترش آنها نقش داشت. وعده‌ای که زمانی وسیلهٔ کسب حمایت و مشروعیت بود، با گذشت زمان می‌توانست به معیاری برای سنجش عملکرد همان قدرت تبدیل شود.

همین‌جا یکی از تضادهای مهم آشکار می‌شود. گسترش آموزش، خدمات عمومی، شهرنشینی و ارتباطات از یک سو به تثبیت و بازتولید نظم سیاسی کمک کرد، اما از سوی دیگر جامعه‌ای پدید آورد که از نظر آگاهی، نیازها و توان مقایسه با نسل‌های پیشین تفاوت داشت. شهروندی که آموزش بیشتری دیده، به اطلاعات بیشتری دسترسی دارد و بخش بزرگ‌تری از زندگی‌اش با تصمیمات عمومی پیوند خورده است، لزوماً همان حدودی از اختیار و پاسخ‌گویی را نمی‌پذیرد که در شرایط اجتماعی پیشین قابل قبول بود.

بنابراین بخشی از فشار کنونی بر رابطهٔ مردم و حاکمیت را می‌توان محصول موفقیت نسبی خودِ فرایندهای پیشین توسعهٔ اجتماعی دانست. گسترش آموزش و ارتباطات فقط نیروهای مولده یا ظرفیت اداری جامعه را افزایش نمی‌دهد؛ می‌تواند شیوهٔ نگاه مردم به قدرت را نیز تغییر دهد. ابزاری که برای اداره و انسجام جامعه گسترش یافته، ممکن است شرایطی ایجاد کند که همان جامعه انتظارات گسترده‌تری از مشارکت، شفافیت و پاسخ‌گویی پیدا کند.

در سوی دیگر، بحران‌های اقتصادی طولانی، کاهش قدرت خرید، دشواری مسکن، ناامنی شغلی و فرسایش بخشی از خدمات عمومی به معنای کاهش صرفِ رفاه نیست. قتی جامعه برای دهه‌ها حوزه‌هایی را جزء مسئولیت دولت شناخته است، عقب‌نشینی دولت از این مسئولیت‌ها یا ناتوانی آن در ایفای آنها می‌تواند معنایی سیاسی پیدا کند.  

مسئله فقط این نیست که دولت کمتر از گذشته تأمین می‌کند؛ شکاف میان آنچه مردم حق یا مسئولیت عمومی می‌دانند و آنچه ساختار موجود قادر یا مایل به تأمین آن است افزایش می‌یابد.

در این روند، انباشت تغییرات کمّی می‌تواند به تغییری کیفی در موضوع مطالبه منجر شود. تا زمانی که ناکامی‌ها به یک دولت، یک رئیس‌جمهور یا یک سیاست مشخص نسبت داده می‌شوند، مطالبه عمدتاً در همان سطح باقی می‌ماند. اما اگر تغییر دولت‌ها بدون تغییر محسوس در حوزه‌هایی که مردم تعیین‌کننده می‌دانند تکرار شود، این پرسش به‌تدریج پدید می‌آید که آیا منشأ مسئله در عملکرد یک دولت است یا در حدود اختیار و ساختار تصمیم‌گیری.

در چنین نقطه‌ای، مرز میان «دولت» و «حاکمیت» در ذهن جامعه نیز جابه‌جا می‌شود. مردم ممکن است ابتدا از دولت بخواهند تورم را مهار کند، اشتغال ایجاد کند یا آزادی‌های بیشتری فراهم آورد؛ اما هنگامی که دولت بارها محدودیت اختیار خود را آشکار می‌کند، مطالبه می‌تواند متوجه ساختاری شود که حدود همین اختیار را تعیین کرده است. آنچه تغییر می‌کند فقط شدت نارضایتی نیست؛ موضوع مسئولیت تغییر می‌کند.

این تحول خودکار و یک‌سوی نیست. بخش‌های مختلف جامعه ممکن است همچنان علت مشکلات را متفاوت ببینند، مطالبات متعارض داشته باشند یا مسئولیت را میان عوامل داخلی و خارجی به شکل‌های گوناگون تقسیم کنند. بحران اقتصادی نیز لزوماً به آگاهی مشترک یا کنش جمعی نمی‌انجامد. فشارهای طولانی می‌توانند به انفعال، مهاجرت، رقابت فردی یا حتی وابستگی بیشتر به شبکه‌های حمایتی دولت منجر شوند. از این‌رو، میان گسترش نارضایتی و تبدیل آن به نیروی اجتماعی سازمان‌یافته فاصله‌ای واقعی وجود دارد.

با این همه، یک تغییر را نمی‌توان نادیده گرفت: در جامعه‌ای که حاکمیت در حوزه‌های گسترده‌ای از زندگی حضور دارد، دشوار است مسئولیت پیامدهای اجتماعی و اقتصادی را برای مدتی نامحدود به بیرون از ساختار قدرت منتقل کرد. هرچه فاصله میان گسترهٔ قدرت، دامنهٔ مداخله و میزان پاسخ‌گویی بیشتر شود، خودِ این فاصله به بخشی از مسئلهٔ سیاسی تبدیل می‌شود.

از این منظر، تحول رابطهٔ مردم و حاکمیت در ایران را نمی‌توان تنها با افزایش یا کاهش محبوبیت دولت‌ها سنجید. پرسش بنیادی‌تر این است که مردم منشأ قدرت و مسئولیت را کجا می‌بینند. اگر این ادراک از دولت‌های متغیر به ساختارهای پایدارتر قدرت منتقل شود، با تغییری روبه‌رو هستیم که صرفاً کمّی نیست؛ کیفیت رابطهٔ مردم با حاکمیت نیز در حال دگرگونی است.

جمع‌بندی

رابطهٔ مردم و دولت نه ثابت است و نه بیرون از مناسبات قدرت شکل می‌گیرد. انتظار مردم، ظرفیت دولت، دامنهٔ استقلال آن و حدود انتخاب سیاسی، همگی در بستر شرایط مادی و توازن نیروهای اجتماعی تغییر می‌کنند. از همین‌رو، آنچه در دوره‌ای امتیاز تلقی می‌شود، می‌تواند در دوره‌ای دیگر به حق بدل شود؛ و آنچه زمانی مسئلهٔ یک دولت به نظر می‌رسید، ممکن است در ادامه به پرسش از خودِ ساختار قدرت تبدیل شود.

در ایران، این روند با شکاف میان قدرت، اختیار و مسئولیت پیچیده‌تر شده است. هرچه مردم بیش از پیش میان دولت اجرایی و مراکز پایدارتر تصمیم‌گیری تمایز بگذارند، سنجش عملکرد نیز از اشخاص و دولت‌ها به سوی ساختارهایی حرکت می‌کند که حدود عمل آنان را تعیین می‌کنند.

شاید مهم‌ترین نشانهٔ تغییر نه در شدت نارضایتی، بلکه در تغییر محل پرسش باشد: اینکه مردم دیگر فقط نپرسند «چه کسی بد اداره کرد؟»، بلکه بپرسند «چه کسی واقعاً قدرت تصمیم‌گیری دارد و مسئولیت این تصمیم‌ها بر عهدهٔ کیست؟»