تمرکززداییِ واقعی: چه چیز ملی است، چه چیز محلی؟

من همیشه عاشقِ پاراگراف آغازینِ الکساندر همیلتون در فدرالیست شماره ۱ بوده‌ام؛ نه برای نوستالژیِ انقلاب آمریکا، بلکه برای پرسشی که به دردِ امروز ما می‌خورد. همیلتون (با زبان قرن هجدهم که «men» می‌گفت و ما امروز حق داریم آن را «جوامع انسانی» بخوانیم) می‌پرسد آیا مردم می‌توانند حکومتِ خوب را با «اندیشه و انتخاب» بسازند، یا محکوم‌اند قانون اساسی‌شان را از «تصادف و زور» بگیرند. خلاصه‌ی همان جمله‌اش اگر بخواهیم نگه داریم، همین دو عبارت کافی است:

reflection and choice … accident and force.

حقیقتِ «گذار دموکراتیک» همین است: یا قواعد را پیشاپیش می‌نویسیم و به خودمان تحمیل می‌کنیم، یا فردا اختلاف‌ها ـ هرقدر هم نجیبانه شروع شوند ـ زور حل می‌کند. گذارِ ضدسلطه یعنی دقیقاً همین: تمرکز بر محدود کردنِ قدرتِ خودسر، نه فقط جابه‌جاییِ قدرت.

اما این‌جا نکته‌ی کلیدی همین است: مسئله فقط جغرافیا نیست؛ مسئله حقِ تعریف است. تمرکززدایی اگر فقط جابه‌جاییِ چند اداره از تهران به استان‌ها باشد، هیچ چیز عوض نمی‌شود. سؤال اصلی این است: چه کسی حق دارد مسئله را تعریف کند؟ اگر تعریفِ «نیاز»، «امنیت»، «توسعه»، «هویت»، و حتی «عدالت» همچنان از مرکز صادر شود، پیرامون صرفاً مجریِ نسخه‌های مرکز می‌ماند ـ یعنی سلطه، فقط با لباسِ اداریِ جدید. ضدِ این منطق، یک اصل است: حقِ خود-تعریف برای شهروندِ کم‌قدرت؛ و بعد تبدیلِ همین حق به نهاد: نمایندگیِ مؤثر، امکانِ شکایتِ واقعی، و فرمول‌های روشنِ توزیع منابع که محرومیت‌های درهم‌تنیده را ببیند، نه فقط میانگین‌های خوش‌رنگِ ملی.

و یک شرط حیاتی را باید از همین ابتدا روشن کرد: تمرکززدایی بدون حضور ساختاریِ زنان، می‌تواند سلطه را فقط از مرکز به شبکه‌های محلی منتقل کند. اگر قرار باشد شوراها و دولت‌های محلی شکل بگیرند، اما تصمیم‌گیری دوباره در حلقه‌های مردانه‌ی محلی بچرخد، ما از «تهران‌سالاری» عبور نکرده‌ایم؛ فقط آن را به مقیاس کوچک‌تر تکثیر کرده‌ایم. شعار «ژن ژیان ئازادی» اگر قرار است از خیابان به قانون برسد، باید در طراحی تمرکززدایی قفل شود: با نمایندگیِ برابر/معنادار (مثلاً فهرست‌های سهمیه‌ی حداقلیِ الزام‌آور)، با سازوکارهای ضدحذف در بودجه‌ریزی مشارکتی، و با مسیر شکایتِ مؤثر علیه تبعیض در هر سطح. برای داده و مرور سیاستی، نگاه کنید به گزارش UN Women درباره نمایندگی زنان در حکومت محلی و پایگاه International IDEA درباره سهمیه‌های جنسی و جنسیتی.

در ادبیات حکمرانی، اصل کلیدیِ تمرکززدایی همان است که در اروپا به نام subsidiarity شناخته می‌شود: تصمیم‌ها تا حد ممکن نزدیکِ شهروند گرفته شود. اما این اصل فقط وقتی ضدسلطه است که هم‌زمان، «حقوق بنیادینِ شهروندی» ملی بماند و رأی‌بردارِ مقطعی نشود. به همین دلیل است که اسنادی مثل منشور اروپایی خودگردانی محلی روی دو چیز هم‌زمان تأکید می‌کنند: اختیار واقعی در سطح محلی، و چارچوبِ قانونی که این اختیار را پاسخ‌گو و قابل داوری نگه دارد.

در روزهایی که یک تصمیم امنیتی می‌تواند یک کشور را از جهان قطع کند و جریان خبر و اقتصاد را به تاریکی ببرد ـ چیزی که رویترز و روایت‌های میدانی مثل گزارش تعاملی گاردین از آن گفته‌اند ـ فهمیدنِ ارزشِ «قدرتِ محدود» دیگر لوکسِ نظری نیست. مسئله فقط جمهوری اسلامی نیست؛ مسئله این است که اگر فردا قواعد روشن نداشته باشیم، هر دولت موقت یا هر ائتلافی می‌تواند همان ابزار را دوباره در دست بگیرد.

اینجا یک گره بنیادی داریم: بسیاری از نیروهای سیاسی ایران ـ با همه اختلاف‌های ظاهری ـ وقتی پای «قانون» و «حق» وسط می‌آید، به یک زبان مبهم پناه می‌برند. تقریباً همه از «حاکمیت قانون» حرف می‌زنند، اما کمتر کسی حاضر است دقیق بگوید منظورش چیست: قانونْ محدودکننده‌ی قدرت است یا ابزارِ تفسیرپذیرِ قدرت؟ اگر این تفاوت روشن نشود، «حاکمیت قانون» هم فردا تبدیل می‌شود به شعار؛ یعنی چیزی زیبا که هر جناح می‌تواند با تفسیر خودش مصادره‌اش کند.

و نتیجه‌اش تلخ است: وقتی چارچوب‌ها مشترک باشد اما باورها متفاوت، آن چیزی که اختلاف‌ها را «حل‌وفصل» می‌کند نه استدلال است و نه رأی؛ زور است ـ مسابقه‌ی تصاحب قدرت. تمرکززدایی درست همین‌جا به کار می‌آید: به‌جای این‌که هر اختلافی به جنگِ «مرکز/پیرامون» تبدیل شود، باید آن را به اختلافی «قابل داوری» تبدیل کنیم. یعنی از قبل بگوییم کدام حوزه‌ها ملی است، کدام حوزه‌ها محلی/منطقه‌ای، و چه نهادی حق دارد اختلاف را حل کند.

در زبان جمهوری‌خواهیِ نو (به معنای آزادی به‌مثابه بی‌سلطگی)، مسئله فقط «دخالت» نیست؛ مسئله «امکان دخالتِ خودسرانه» است. حتی اگر مرکز امروز دخالت نکند، اگر بتواند هر وقت خواست دخالت کند، شهروندِ پیرامون هنوز آزاد نیست—چون در معرض اراده‌ی دیگری زندگی می‌کند. تمرکززداییِ واقعی یعنی کم کردن همین «امکانِ دخالت خودسرانه»: تبدیل کردن رابطه‌ی مرکز و پیرامون از رابطه‌ی فرمان‌بری به رابطه‌ی قانون‌مند و قابل‌اعتراض.

سه سوءتفاهم درباره تمرکززدایی

سوءتفاهم اول این است که تمرکززدایی را فقط با یک واژه ـ «فدرالیسم» ـ یکی بدانیم. فدرالیسم می‌تواند یک ابزار باشد، اما تمرکززداییِ واقعی قبل از هر برچسبی، یک منطق دارد: تصمیم‌ها تا حد ممکن نزدیکِ مردم؛ و در عین حال، حقوق بنیادین در سطح ملی تضمین‌شده و رأی‌بردار نبودنِ آن‌ها روشن.

سوءتفاهم دوم این است که تمرکززدایی یعنی تضعیف دولت. اتفاقاً در بسیاری جاها، دولتِ ملی وقتی پایدارتر می‌شود که از ابزار سلطه دست بکشد و نقش «داور حقوق» را بپذیرد. دولت ملی که همه چیز را می‌خواهد، در نهایت با همه می‌جنگد؛ دولت ملیِ محدود، می‌تواند نماینده‌ی مشترکات باشد.

سوءتفاهم سوم این است که تمرکززدایی یک پروژه‌ی اداری است و می‌شود بعداً سر فرصت به آن پرداخت. برعکس: اگر در لحظه‌ی گذار، تقسیمِ قدرت روشن نباشد، دولت موقت به‌طور طبیعی همه چیز را در مرکز جمع می‌کند ـ به اسم نظم و کارآمدی. و بعد اصلاحش بسیار سخت‌تر می‌شود.

این‌جا همان هشدار درباره اکثریت‌سالاری هم اهمیت پیدا می‌کند. در نوشته «سیاست حقیقت و دیکتاتوری اکثریت» بحث می‌شود که اگر حقوق بنیادین ترمز نداشته باشند، حتی یک رأی‌گیری «آزاد» هم می‌تواند به سلطه‌ی قانونی ختم شود. پس حقوقی مثل برابری زبانی، منع تبعیض، و امکان خودگردانی محلی، باید از «بازار سیاست روز» بیرون باشد؛ به نهاد گره بخورد، نه به موج‌های مقطعی.

ترس از تجزیه یا ترس از تقسیم قدرت؟

هر بار از تمرکززدایی حرف می‌زنیم، یک واکنش سریع ظاهر می‌شود: «این یعنی تجزیه.» اما تجربه معمولاً عکس این را نشان می‌دهد: آن‌چه همبستگی ملی را می‌سوزاند، صرفاً تکثر نیست؛ بی‌عدالتیِ ساختاری و حقِ وتوی دائمیِ مرکز بر زندگی پیرامون است. وقتی مردم یک منطقه احساس کنند در بازی سیاست دیده می‌شوند و می‌توانند در چارچوبی روشن درباره‌ی اولویت‌ها تصمیم بگیرند، انگیزه‌ی ماندن و ساختن بیشتر می‌شود.

یک صحنه‌ی ساده را تصور کنید: شورای شهر یک منطقه می‌خواهد برنامه‌ی دو‌زبانه‌ی مدارس را تقویت کند، چون کودکان با زبان خانه و مدرسه دوپاره می‌شوند و ترک تحصیل بالا می‌رود. اما یک اداره‌ی مرکزی در تهران می‌گوید «به مصلحت نیست». یا یک استان می‌خواهد درباره‌ی الگوی کشت و مدیریت آب تصمیم بگیرد، اما تصمیم‌های انتقال آب در پایتخت گرفته می‌شود. در چنین شرایطی، حتی مطالبه‌ی آموزشی و زیست‌محیطی هم به نزاع هویتی تبدیل می‌شود. تمرکززداییِ واقعی یعنی چنین تصمیم‌هایی، تا جای ممکن، در همان جایی گرفته شود که اثرش را مردم با پوست و استخوان حس می‌کنند.

حتی در بحث‌های امروز اپوزیسیون هم، خطرِ «مرکزگراییِ نو» دیده می‌شود ـ طرح‌هایی که به اسم کارآمدی، نهادهای انتصابی و رهبرمحور را بازتولید می‌کنند. اشاره به این خطر را می‌شود در مقاله «بلوک ترقی‌خواه و چگونگی گذار…» دید. تمرکززداییِ دقیق یعنی از همین امروز، سهم نهادهای محلی را در نقشه‌ی گذار تعریف کنیم تا فردا زیر عنوانِ «دولت موقت»، همه چیز دوباره در مرکز جمع نشود.

تقسیم‌کار عملی: چه چیز ملی می‌ماند؟

ملی ماندن یعنی حوزه‌هایی که اگر چندپاره شوند، یا کشور را در برابر تهدید بیرونی بی‌دفاع می‌کنند، یا اقتصاد را بی‌ثبات می‌کنند، یا حقوق شهروندان را در مناطق مختلف نابرابر می‌سازند. حداقل این‌ها باید ملی بماند: دفاع و سیاست خارجی؛ مرزبانی و گمرک؛ پول ملی و سیاست‌های کلان پولی/بانکی؛ سیاست‌های کلان مالی (بدون اجازه‌ی بازی سیاسی با بودجه)؛ استانداردهای ملی حقوق بنیادین و منع تبعیض؛ شبکه‌های زیرساختی سراسری (حمل‌ونقل کلان، انرژی، ارتباطات)؛ و نهاد داوری نهایی مثل دیوان قانون اساسی.

اما «ملی» بودن نباید به معنی «مرکزگرایی» باشد. دیوان قانون اساسی زمانی ضدسلطه است که دسترس‌پذیر باشد: شهروند، شوراهای محلی، و دولت‌های منطقه‌ای بتوانند مستقیم شکایت کنند و رأی قابل‌اجرا بگیرند. استانداردهای ملی هم باید حداقلی باشد: حقِ آموزش، سلامت، و خدمات پایه نباید بسته به نزدیک/دور بودن از پایتخت تغییر کند. در عین حال، ملی بودنِ خدمات پایه نباید به معنی یکسان‌سازی فرهنگی باشد؛ بلکه به معنی تضمین «کفِ حق» است.

چه چیز محلی/منطقه‌ای می‌شود؟

محلی/منطقه‌ای شدن یعنی حوزه‌هایی که کیفیت‌شان از نزدیک بودن به مردم بهتر می‌شود، و نیز حوزه‌هایی که اگر درباره‌شان در مرکز تصمیم بگیریم، احتمال تبعیض و تحقیر فرهنگی بالا می‌رود. آموزش نمونه روشن است: حداقل استاندارد ملی لازم است، اما بخش مهمی از برنامه درسی باید دست مناطق باشد ـ از زبان و ادبیات محلی تا تاریخ و نیازهای مهارتی هر منطقه. این نه امتیاز است و نه «هزینه برای وحدت»؛ یک شرطِ برابریِ مؤثر است.

بهداشت و درمان هم همین‌طور: سیاست کلان بیمه و استانداردها ملی می‌ماند، اما مدیریت شبکه درمان، انتخاب اولویت‌ها، و پاسخ‌گویی به مردم باید محلی شود. خدمات شهری، حمل‌ونقل شهری، برنامه‌ریزی مسکن و زمین، و بخشی از محیط زیست و مدیریت آب نیز باید تصمیم‌گیری منطقه‌ای داشته باشد؛ با این شرط که قراردادها، داده‌ها و مجوزها علنی باشد و شهروند بتواند شکایت کند.

پلیس و امنیت داخلی حوزه‌ی حساس دیگری است. راهِ ضدسلطه این است: پلیس محلی/استانی با فرماندهی و پاسخ‌گویی محلی (شورای منتخب و کمیسیون‌های نظارت شهروندی)، اما با استانداردهای ملیِ استفاده از زور و امکان رسیدگی قضایی مستقل. یعنی نه نیروی متمرکزی که در بحران ابزار سرکوب می‌شود، نه شبه‌نظامی‌گری محلی. این مدل، «امنیت» را از انحصار بیرون می‌آورد و به قانون برمی‌گرداند.

منابع طبیعی: مالکیت ملی، سهم‌بری و نظارت منطقه‌ای

نفت، گاز و معادن اگر از همان اول روشن نشوند، هر توافق سیاسی را می‌توانند منفجر کنند. یک راه‌حل عملی این است: اصل مالکیت منابع ملی بماند (برای جلوگیری از جنگ منابع و خصوصی‌سازی رانت)، اما سهم‌بری مناطق از درآمد منابع با فرمولی شفاف و قانون‌اساسی‌پذیر تضمین شود ـ فرمولی که هم جمعیت را ببیند و هم هزینه‌های زیست‌محیطی و محرومیت تاریخی را. هم‌زمان، نظارت و مجوزدهی زیست‌محیطی در سطح منطقه‌ای تقویت شود تا هیچ استان «قربانی توسعه» نشود. این یعنی پایانِ «منت‌کشی مرکز» و پایانِ «باج‌گیری منابع»؛ هر دو با یک قاعده‌ی روشن مهار می‌شوند.

ترمزهای ضدسلطه: از بودجه تا داوری

تقسیم کار به‌تنهایی کافی نیست. مرکز می‌تواند با سه ابزار سلطه را بازتولید کند: بودجه، امنیت، و تفسیر قانون. در کنار آن، یک خطر هم هست: سلطه‌ی محلی. پس تمرکززداییِ واقعی باید هم مرکز را مهار کند، هم محلی را ـ و این فقط با «ترمزهای نهادی» ممکن است.

ترمز اول، بودجه است: صندوق همبستگی/برابرسازی با فرمول روشن. اگر درآمدها در مرکز جمع شود و تخصیص‌ها سیاسی شود، تمرکززدایی می‌میرد. باید از قبل قاعده بگذاریم که چه سهمی از درآمدهای ملی بر اساس شاخص‌های محرومیت، هزینه ارائه خدمات، و توسعه انسانی به مناطق برگردد؛ و گزارشش عمومی باشد. در کنار آن، برخی پایه‌های مالیاتی هم باید محلی باشد (مثلاً مالیات ملک و عوارض شهری) تا مدیریت محلی واقعاً پاسخ‌گو شود، نه فقط مصرف‌کننده‌ی پولِ مرکز.

ترمز دوم، تفسیر است: دیوان قانون اساسیِ مستقل و دسترس‌پذیر. مرکز معمولاً نمی‌گوید «نمی‌خواهم حق بدهیم»؛ می‌گوید «برداشت من از قانون این است». باید نهادی باشد که این برداشت را قابل چالش کند؛ و حق شکایت مستقیم برای شهروند، شورا و دولت منطقه‌ای را تضمین کند. همین‌جا است که «حاکمیت قانون» از شعار خارج می‌شود و به امکانِ پیگیری تبدیل می‌شود.

ترمز سوم، نمایندگی است: صدای مناطق در قانون‌گذاری ملی. یک مجلس دوم که نمایندگی استان‌ها/مناطق را بر عهده بگیرد و در امور مرتبط با خودگردانی، منابع، و تقسیم بودجه بتواند مصوبه را متوقف یا بازگرداند، جلوی تصمیم‌های یک‌طرفه را می‌گیرد. هدف فلج کردن تصمیم‌گیری نیست؛ هدف این است که «هیچ مصوبه‌ی ملی نتواند بدون شنیدن پیرامون، برای پیرامون تصمیم بگیرد».

اینجا یک قفل ضدسلطه را باید صریح کنیم: نمایندگیِ مناطق بدون نمایندگیِ زنان، ناقص است. چون بسیاری از شکل‌های سلطه در ایران فقط «مرکز/پیرامون» نیست؛ «مرد/زن» هم هست — و اتفاقاً در سطح محلی می‌تواند بازتولید شود، اگر به قانون و سازوکار قفل نشود. بنابراین در شوراهای شهر و استان، و حتی در سازوکار نمایندگیِ ملیِ مناطق، باید حضور برابر زنان تضمین شود . تجربه‌های مقایسه‌ای نشان می‌دهد که سهمیه‌ها می‌توانند ترکیب نمایندگی را به‌طور معنادار تغییر دهند؛ برای مرور داده‌ها نگاه کنید به پایگاه International IDEA و نیز گزارش UN Women درباره حکومت محلی. این نه «امتیاز»، بلکه بخشی از تضمینِ خود-تعریف و برابریِ مؤثر است.

و ترمز چهارم، اضطرار است: وضعیت اضطراری نباید اختیار یک‌نفره‌ی مرکز باشد. هر تصمیم اضطراری که حقوق یک منطقه را محدود می‌کند، باید چندکلیده باشد: زمان‌دار، قابل رسیدگی قضایی، همراه با گزارش عمومی، و قابل بازخواست. در کنار آن، رسانه‌ی محلی آزاد، جلسات علنی شوراها، حسابرسی مستقل، و نهادهای رسیدگی به شکایت (اُمبودزمان/کمیسیون حقوق شهروندی) باید هم علیه مرکز کار کند و هم علیه دولت محلی. تمرکززداییِ ضدسلطه یعنی هیچ شهروندی در برابر «هیچ» قدرتی بی‌پناه نباشد.

در یک نگاه

جمع‌بندی

اگر بخواهیم تمرکززداییِ ضدسلطه را در یک معیارِ قابل‌سنجش خلاصه کنیم، سه قفل بیشتر نیست: اختیار، بودجه، و داوری. اختیار یعنی تصمیمِ محلی واقعاً بتواند تصمیم بگیرد؛ بودجه یعنی پولِ قابل‌کنترل و قابل‌حسابرسی در همان سطح باشد؛ و داوری یعنی اگر مرکز یا محلی تبعیض کرد، شهروند مسیرِ شکایتِ مستقل و نتیجه‌دار داشته باشد. تمرکززدایی‌ای که یکی از این سه را نداشته باشد، یا به ویترین محلی تبدیل می‌شود، یا به پولِ محلیِ بی‌پاسخ‌گویی، یا به تکرارِ مرکز با نام دیگر.

دلیل این سخت‌گیری روشن است: در ایرانِ امروز همه از «حاکمیت قانون» و «رجوع به رأی مردم» حرف می‌زنند، اما اگر حقوق بنیادین ترمز نداشته باشند، حتی یک رأی‌گیری «آزاد» هم می‌تواند سلطه‌ی قانونی بسازد. در نوشته‌ی «سیاست حقیقت و دیکتاتوری اکثریت» دقیقاً روی همین خطر دست گذاشته می‌شود: دموکراسی صرفاً لحظه‌ی صندوق نیست؛ فرآیندی است برای بازتوزیع واقعی قدرت و شنیده‌شدنِ صداهای سرکوب‌شده. تمرکززدایی اگر این پیوند را نبیند، می‌تواند به ابزارِ تازه‌ای برای حذف تبدیل شود ـ هم از سوی مرکز، هم در مقیاس محلی.

و چون این آخرین قسمتِ این مجموعه است، باید بی‌پرده گفت: تمرکززداییِ واقعی یک امضا می‌خواهد، نه یک شعار. هر ائتلافی که از گذار حرف می‌زند، اگر حاضر نیست تقسیم‌کار ملی/محلی را شفاف کند، اگر حاضر نیست قفلِ اختیار-بودجه-داوری و حضور ساختاریِ زنان را تضمین کند، عملاً دارد راهِ بازگشتِ سلطه را باز می‌گذارد ـ حتی اگر نیتش خیر باشد. بحث‌های رادیو زمانه درباره برنامه‌محوریِ نیروها (از جمله در «بلوک ترقی‌خواه و چگونگیِ گذار…») همین واقعیت را یادآوری می‌کند: سیاستِ گذار بدون قواعدِ دقیق، سریعاً به سیاستِ قدرتِ بی‌مهار برمی‌گردد. حالا برگردیم به همان پرسش همیلتون در فدرالیست شماره ۱: آیا می‌خواهیم حکومت را با اندیشه و انتخاب بسازیم، یا دوباره به تصادف و زور بسپاریم؟