وقتی دولت قواعد کار ارزان را می‌نویسد

وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی ایران در شرایطی که شمار زیادی از کارگران شغل یا بخشی از درآمد خود را از دست داده‌اند، برنامه تازه‌ای برای اشتغال طراحی کرده است. در این برنامه که «اشتغال عمومی» نام دارد، قرار است بیکاران و کارگران غیررسمی در پروژه‌های کوتاه‌مدت عمومی به کار گرفته شوند، بدون آنکه الزاماً از حداقل دستمزد قانونی و بیمه تأمین اجتماعی برخوردار باشند. دولت برای ایجاد اشتغال وارد عمل شده، اما یکی از راه‌هایی که انتخاب کرده، کاهش تعهدات قانونی در برابر نیروی کار است.

سید مالک حسینی، معاون توسعه کارآفرینی و اشتغال وزارت کار، در گفت‌وگو با ایلنا توضیح داده که این برنامه برای شرایط ویژه جنگی طراحی شده و قرار است با کاهش هزینه‌های اجرای پروژه‌های عمومی، فرصت‌های درآمدی موقت ایجاد کند. او تأکید کرده که بیمه تأمین اجتماعی در این طرح پیش‌بینی نشده و مقررات قانون کار نیز در شکل پیشنهادی آن موضوعیت ندارد. این در حالی است که فعالیت‌هایی مانند لایروبی کانال‌ها، نگهداری فضای سبز و اجرای پروژه‌های عمرانی کوچک، ماهیتی متفاوت از کارهایی ندارند که پیش‌تر کارگران در ازای دریافت مزد انجام می‌دادند.

تفاوت در جای دیگری است. دولت می‌خواهد شکل تازه‌ای از سازمان‌دهی کار ایجاد کند که در آن هزینه نیروی انسانی کاهش یابد. همین انتخاب، پرسش مهم‌تری از میزان موفقیت احتمالی برنامه در کاهش بیکاری مطرح می‌کند. چرا دولت در شرایطی که بحران اقتصادی زندگی میلیون‌ها نفر را دشوار کرده، برای ایجاد اشتغال سراغ کاهش حمایت‌های قانونی می‌رود؟

دولت چه کارهای دیگری می‌تواند انجام دهد؟

جنگ خسارت واقعی به اقتصاد ایران وارد کرده است. اختلال در تولید، دشواری تأمین مواد اولیه، کاهش تقاضا و توقف فعالیت برخی بنگاه‌ها شرایط اشتغال را تغییر داده‌اند. نادیده‌گرفتن این وضعیت، تحلیل سیاست اقتصادی را به داوری درباره تصمیم‌های اداری تقلیل می‌دهد. اما از وجود بحران نمی‌توان نتیجه گرفت که کاهش هزینه نیروی کار تنها پاسخ ممکن است.

خود دولت پیش‌تر ابزارهای دیگری را به کار گرفته است. هیئت وزیران در فروردین ۱۴۰۵ مصوبه‌ای برای حمایت از بنگاه‌های آسیب‌دیده از جنگ تصویب کرد. این مصوبه پرداخت تسهیلات سرمایه در گردش، با اولویت تأمین حقوق و مزایای کارکنان را پیش‌بینی می‌کند. همچنین کاهش نرخ سود تسهیلات برای بنگاه‌هایی که سطح اشتغال خود را حفظ کنند یا افزایش دهند، در نظر گرفته شده است.

بنابراین حفظ رابطه شغلی موجود از طریق منابع مالی عمومی و نظام بانکی، دست‌کم در سطح سیاست‌گذاری، یکی از گزینه‌های شناخته‌شده دولت بوده است. البته هنوز باید روشن شود چه مقدار از این منابع واقعاً پرداخت شده و تا چه اندازه مانع اخراج کارگران شده است.

این تفاوت اهمیت دارد. حمایت مالی از یک بنگاه برای حفظ کارکنان و ایجاد موقعیت کاری تازه با دستمزدی کمتر از حداقل قانونی، دو شیوه متفاوت مداخله در بازار کار هستند. در شیوه نخست، حفظ رابطه کاری موجود یکی از اهداف اعلام‌شده است. در شیوه دوم، دولت امکان ایجاد رابطه‌ای را بررسی می‌کند که از ابتدا تعهدات کمتری نسبت به نیروی کار دارد. این انتخاب‌ها را باید در کنار سیاست دولت درباره هزینه‌های زندگی قرار داد.

در تیرماه، سران سه قوه با تمدید خودکار قراردادهای اجاره تا پایان سال ۱۴۰۵ موافقت کردند. بر اساس این مصوبه، قراردادهای مشمول به درخواست مستأجر برای یک سال تمدید می‌شوند، اما افزایش اجاره‌بها تا ۲۵ درصد مجاز است. دولت با این تصمیم نشان داد که در شرایط جنگی می‌تواند در روابط اقتصادی خصوصی مداخله کند و حتی اجرای برخی حقوق قراردادی مالکان را محدود سازد. بااین‌حال، افزایش اجاره‌بها را متوقف نکرد.

برای کارگری که درآمدش را از دست داده یا قرار است با دستمزدی کمتر از حداقل قانونی کار کند، حتی افزایش اجاره در محدوده مجاز نیز فشار قابل توجهی ایجاد می‌کند. اگر چنین فردی از بیمه شغلی محروم باشد، بیماری یا حادثه نیز می‌تواند هزینه تازه‌ای به خانوار تحمیل کند.

در این میان، دولت از افزایش قیمت کالاها و خدمات و فشار مالیات‌های غیرمستقیم بر مصرف خانوار نیز جدا نیست. سیاست مالیاتی، قیمت‌گذاری خدمات عمومی و نظام حمایت اجتماعی، هرکدام می‌توانند بخشی از فشار اقتصادی را کاهش دهند یا افزایش دهند. البته برای سنجش دقیق تأثیر سیاست‌های مالیاتی سال ۱۴۰۵، باید تغییر نرخ مالیات‌ها را از افزایش درآمد مالیاتی ناشی از تورم تفکیک کرد.

کنار هم قرارگرفتن این تصمیم‌ها تصویری از شیوه مدیریت اقتصادی بحران به دست می‌دهد. دولت توان مداخله دارد و از آن استفاده می‌کند، اما مداخلاتش لزوماً با هدف حفظ سطح زندگی نیروی کار سازمان‌دهی نمی‌شوند.

کارگر بدون کارفرما

در طرح اشتغال عمومی، مسئله دیگری هم وجود دارد که به ماهیت حقوقی رابطه کار مربوط می‌شود. معاون وزارت کار توضیح داده که نهادهای عمومی غیردولتی و واسطه‌های مجاز، اجرای پروژه‌ها را بر عهده خواهند گرفت و نباید آن‌ها را کارفرما به معنای متعارف دانست.

اما قانون کار ایران رابطه کارگری و کارفرمایی را بر اساس عنوانی که طرفین برای خود انتخاب می‌کنند تعریف نکرده است. مطابق ماده دوم، کسی که در برابر دریافت حق‌السعی و به درخواست کارفرما کار می‌کند، کارگر محسوب می‌شود. ماده هفتم نیز قراردادهای موقت را به رسمیت می‌شناسد و ماده هشتم اجازه نمی‌دهد شروط قرارداد مزایایی کمتر از امتیازات مقرر در قانون برای کارگر تعیین کنند. ماده ۱۴۸ هم بیمه‌کردن کارگران مشمول را از وظایف کارفرما می‌داند.

در نتیجه، اگر فردی برای اجرای یک پروژه عمومی کار کند، از مسئول پروژه دستور بگیرد و در مقابل مزد دریافت کند، صرف تغییر عنوان نهاد مجری نمی‌تواند به‌تنهایی ماهیت این رابطه را تعیین کند. آنچه در توضیحات مقام وزارت کار دیده می‌شود، تلاشی برای جداکردن استفاده از نیروی کار از بخشی از مسئولیت‌های متعارف کارفرمایی است.

این جدایی پیامدهای روشنی برای زندگی کارگران دارد. وقتی یک نهاد نیروی انسانی را برای چند ماه به کار می‌گیرد، اما سهمی در تأمین بیمه اجتماعی او نمی‌پردازد، هزینه بیماری، بیکاری بعدی و بخشی از مخاطرات زندگی از بین نمی‌رود. این هزینه‌ها باید از منابع دیگری تأمین شوند و در نبود پوشش جایگزین، بخش بیشتری از آن‌ها بر عهده خود فرد و خانواده‌اش قرار می‌گیرد.

ارزان‌کردن نیروی کار به‌عنوان سیاست عمومی

علی خدایی، عضو کارگری شورای عالی کار، در واکنش به این برنامه گفته است که مشکلات بنگاه‌های اقتصادی ایران عمدتاً از هزینه بیمه و دستمزد ناشی نمی‌شود. شورای عالی کار همچنان یک نهاد دست ساز دولتی است و نمی توان آنرا محل اعمال اراده جمعی کارگران و مستقل از دولت دانست، با اینحال خدایی نیز به تورم، دشواری تأمین مواد اولیه و مشکلات تولید اشاره کرده و از وزارت کار پرسیده است که چرا در چنین شرایطی کاهش حقوق نیروی کار را در دستور کار قرار داده است.

این انتقاد به یکی از تناقض‌های اصلی این سیاست مربوط می‌شود. اگر تولید به دلیل اختلال در زنجیره تأمین، کمبود سرمایه در گردش یا کاهش تقاضا آسیب دیده باشد، حذف بیمه کارگر لزوماً هیچ‌یک از این مشکلات را برطرف نمی‌کند.

البته وزارت کار می‌گوید برنامه اشتغال عمومی برای کارگاه‌های معمولی طراحی نشده و هدف آن ایجاد فرصت درآمدی برای افرادی است که در شرایط فعلی از بازار رسمی کار کنار مانده‌اند. این استدلال را نمی‌توان صرفاً با یادآوری ضرورت بیمه رد کرد. برای فردی که هیچ درآمدی ندارد، حتی یک فرصت کاری کوتاه‌مدت می‌تواند اهمیت اقتصادی داشته باشد.

اما همین نیاز فوری به درآمد، رابطه میان فرد بیکار و نهادی را که کار پیشنهاد می‌کند، نابرابرتر می‌سازد. کسی که برای پرداخت اجاره، خرید غذا یا تأمین دارو به درآمد نیاز دارد، معمولاً قدرت چندانی برای چانه‌زنی درباره شروط اشتغال ندارد. در چنین شرایطی، قانون کار قرار است بخشی از این نابرابری را محدود کند. وقتی دولت خود سازوکاری با حمایت‌های کمتر طراحی می‌کند، همان محدودیت قانونی نیز محل مناقشه قرار می‌گیرد.

از این زاویه، اشتغال عمومی تنها یک برنامه اضطراری نیست. این برنامه امکان بررسی نقش دولت در شکل‌دادن به مناسبات اقتصادی را فراهم می‌کند. دولت سرمایه‌داری صرفاً ناظر فعالیت بنگاه‌ها نیست؛ با قانون‌گذاری، تخصیص اعتبار، تنظیم قراردادها و تعیین حدود حمایت اجتماعی، شرایط فعالیت اقتصادی را سازمان می‌دهد.

در ایران، این نقش با ساختار پیچیده‌ای از مالکیت دولتی، بنگاه‌های خصوصی، نهادهای عمومی غیردولتی و پیمانکاری همراه است. طرح تازه وزارت کار نیز قرار است از مسیر همین نهادهای واسطه اجرا شود. ویژگی قابل توجه این برنامه آن است که کاهش هزینه نیروی کار در مرحله طراحی یک سیاست عمومی وارد شده است. دولت هنوز با اجرای گسترده این الگو فاصله دارد، اما در سطح سیاست‌گذاری، اشتغال کم‌هزینه‌تر را از طریق محدودکردن تعهدات بیمه‌ای و مزدی دنبال می‌کند.

انتخاب‌هایی که در آمار بیکاری دیده نمی‌شوند

هر فرصت کاری تازه‌ای ممکن است در آمار اشتغال ثبت شود، اما این آمار به‌تنهایی نشان نمی‌دهد که فرد شاغل چه درآمدی دارد، چگونه در برابر آسیب کار یا بیماری حمایت می‌شود و پس از پایان پروژه چه خواهد کرد. همین موضوع درباره برنامه اشتغال عمومی اهمیت پیدا می‌کند. ممکن است اجرای پروژه‌های کوتاه‌مدت برای مدتی درآمد ایجاد کند و هم‌زمان هیچ امنیتی برای دوره پس از پایان کار فراهم نکند.

در شرایطی که هزینه مسکن، درمان و کالاهای ضروری افزایش می‌یابد، کیفیت این اشتغال از تعداد فرصت‌های ایجادشده اهمیت کمتری ندارد.

دولت می‌تواند در شرایط اضطراری از بودجه عمومی، منابع بانکی، مقررات بازار مسکن و ابزارهای بیمه‌ای برای کاهش آسیب‌های اقتصادی استفاده کند. مثلا معلق کردن افزایش اجاره بها. بیمه خدمات درمانی رایگان برای همه و مخصوصا آسیب دیدگاه از جنگ. دولت بخشی از این ظرفیت‌ها را به کار گرفته است اما نه فقط کافی نیست، بلکه هنوز معیارش آسیب رسیدن به شهروندان نیست. بنابراین بحث بر سر دولتی نیست که ابزار مداخله در اختیار ندارد.

آنچه طرح اشتغال عمومی آشکار می‌کند، جهت یکی از مداخلات تازه دولت است. وزارتخانه‌ای که مسئول اجرای قانون کار و سیاست‌های رفاهی است، در پاسخ به بحران اشتغال، مدلی را معرفی کرده که در آن نیروی کار می‌تواند با حقوق و حمایت‌های کمتر به کار گرفته شود.

سرنوشت نهایی این برنامه هنوز روشن نیست. اما اظهارات مقام‌های وزارت کار به‌اندازه کافی اهمیت دارند که درباره منطق اقتصادی آن پرسش شود.

دولتی که می‌تواند برای حفظ فعالیت بنگاه‌ها اعتبار اختصاص دهد، قراردادهای اجاره را تمدید کند و برای پروژه‌های عمومی سازوکار تازه‌ای بسازد، در تعیین حدود مسئولیت اقتصادی خود نیز انتخاب می‌کند. یکی از این انتخاب‌ها اکنون به شکل اشتغالی مطرح شده که در آن هزینه استفاده از نیروی کار کاهش می‌یابد، درحالی‌که هزینه‌های ادامه زندگی کارگر همچنان بر جای خود باقی است.