رئیس بلاتکلیف: بحران مشروعیت حقوقی در صداوسیما و پیامدهای آن

دوره پنج‌ساله ریاست پیمان جبلی بر سازمان صداوسیمای جمهوری اسلامی ایران در هفتم مهر ۱۴۰۵ به پایان رسید، اما با گذشت بیش از سه هفته از انقضای حکم انتصاب او، هنوز نه حکمی برای تمدید ریاستش صادر شده، نه برکناری او اعلام شده و نه جانشینی برایش تعیین شده است. جبلی که در هفتم مهر ۱۴۰۰ با حکم علی خامنه‌ای به ریاست صداوسیما منصوب شد، همچنان به فعالیت خود در این مقام ادامه می‌دهد. این وضعیت پرسش‌هایی را درباره مبنای قانونی ادامه ریاست او و اعتبار تصمیمات و اقدامات سازمان در این دوره بلاتکلیفی مطرح کرده است.

لازم به یادآوری است که دوره پنج‌ساله ریاست پیمان جبلی بر صداوسیما با تشدید انتقادها از سانسور، محدود شدن هرچه بیشتر دیدگاه‌های سیاسی و اجتماعی، حذف برخی چهره‌ها و برنامه‌سازان و گسترش نظارت بر تولیدات فرهنگی همراه بود.

در این دوره، سازمان تنظیم مقررات رسانه‌های صوت و تصویر فراگیر  (ساترا) با دست بازتر و با سختگیری‌های بیشتری بر شبکه نمایش خانگی و پلتفرم‌های اینترنتی مسلط شد که به معنای گسترش انحصار و سانسور به عرصه رسانه‌های خارج از صداوسیماست. بااین‌حال، مهم‌ترین وجه سیاسی کارنامه جبلی، به‌ویژه پس از انتصاب وحید جلیلی، برادر سعید جلیلی، به قائم‌مقامی سازمان، افزایش نفوذ نیروهای نزدیک به جبهه پایداری در ساختار مدیریتی و محتوایی صداوسیما بود. منتقدان از این روند به عنوان «خالص‌سازی» در  معنای تبدیل رسانه رسمی حکومت  حکومت به تریبون یک جریان خاص سیاسی یاد کرده‌اند. به این ترتیب، اختلاف بر سر ادامه ریاست جبلی را می‌توان فراتر از مسئله تغییر یک مدیر، در چارچوب رقابت بر سر حفظ یا تغییر موازنه قدرت در مهم‌ترین دستگاه تبلیغاتی جمهوری اسلامی بررسی کرد.

بر اساس اصل ۱۷۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی، نصب و عزل رئیس صداوسیما از اختیارات رهبر است، اما این اصل درباره ادامه مسئولیت رئیس سازمان پس از پایان مدت تعیین‌شده در حکم انتصاب، صراحت ندارد. بلاتکلیفی ریاست پیمان جبلی بر سازمان صداوسیما را می‌توان از دو زاویه بررسی کرد: نخست، از منظر سیاسی و در چارچوب رقابت جریان‌های درون حاکمیت بر سر کنترل رسانه رسمی جمهوری اسلامی، که در فرصتی دیگر با علی افشاری، تحلیلگر سیاسی، در میان خواهیم گذاشت؛ و دوم، از منظر حقوقی، که به اعتبار ادامه ریاست جبلی پس از پایان دوره پنج‌ساله مأموریت او مربوط می‌شود.

پایان حکم، ادامه ریاست

پرسش اصلی این است: آیا با انقضای مدت حکم انتصاب، اختیارات قانونی رئیس صداوسیما نیز پایان یافته است، یا او می‌تواند بدون صدور حکم جدید همچنان در مقام خود باقی بماند؟ و اگر ادامه ریاست او فاقد مبنای قانونی باشد، تصمیمات، انتصابات و قراردادهایی که در این دوره به امضای او می‌رسند، چه اعتبار حقوقی دارند؟

محمد مقیمی، وکیل دادگستری و پژوهشگر حقوق بشر در پاسخ به این پرسش می‌گوید از نظر حقوقی، اصل بر آن است که اختیارات ناشی از یک حکم مدت‌دار با پایان مدت آن خاتمه می‌یابد، مگر آنکه قانون یا تصمیم معتبر مقام صلاحیت‌دار، ادامه مسئولیت را مجاز دانسته باشد.بنابراین، صرف صادر نشدن حکم عزل به معنای تمدید خودکار حکم انتصاب نیست. بااین‌حال، به گفته مقیمی، برای توجیه ادامه موقت اداره سازمان صداوسیما می‌توان به چند مبنای حقوقی استناد کرد:

نخست، اصل تداوم خدمات عمومی است که بر اساس آن، فعالیت نهادهای عمومی، به‌ویژه در شرایط استثنایی و جنگی، نباید به دلیل خلأ مدیریتی متوقف شود. مبنای دوم، مواد ۱۳۵ و ۱۳۶ لایحه قانونی اصلاح قسمتی از قانون تجارت مصوب ۱۳۴۷ است. ماده ۱۳۶ ادامه مسئولیت مدیران شرکت‌های سهامی را پس از پایان دوره مأموریت تا انتخاب مدیران جدید پیش‌بینی کرده و ماده ۱۳۵ نیز از اعتبار اقدامات مدیران در برابر اشخاص ثالث، در صورت وجود ایراد در تشریفات انتخاب آنان، حمایت می‌کند. مقیمی تأکید می‌کند:

به گفته او،  مبنای سوم، نظریه «مقام عمومی بالفعل» (De facto Officer) در حقوق اداری تطبیقی است که بر اساس آن، اقدامات فردی که عملاً و با ظاهر قانونی یک مقام عمومی را در اختیار دارد، ممکن است به منظور حفظ ثبات حقوقی و حمایت از حقوق اشخاص ثالث معتبر شناخته شود. مقیمی می‌گوید:

تداوم اداره نهادهای حکومتی در شرایط جنگی

 علاوه بر صدا و سیما برخی دیگر از نهادهای حکومتی در ماه‌های گذشته بلاتکلیف مانده بودند. در پی جنگ و کشته شدن شماری از مقام‌های ارشد جمهوری اسلامی، وزارتخانه‌های دفاع و اطلاعات نیز برای مدتی فراتر از مهلت سه‌ماهه مقرر در اصل ۱۳۵ قانون اساسی با سرپرست اداره شدند، چنانکه در مجلس شورای اسلامی نیز پرسش‌هایی درباره مبنای قانونی تداوم آن مطرح شده بود. از سوی دیگر، فعالیت مجلس نیز در مقاطعی تحت تأثیر شرایط جنگی با وقفه و محدودیت روبه‌رو شد.  

موارد یاد شده، همگی یک وجه مشترک دارند و آن هم این است که از یک سو می‌بایست نهادهای حکومتی در شرایط بحرانی به کار خود ادامه دهند و از سوی دیگر می‌بایست مهلت‌ها و تشریفات قانونی رعایت شود.  همین تعارض، پرسش حقوقی مهم‌تری را پیش می‌کشد: آیا شرایط استثنایی، به‌ویژه وضعیت جنگی، می‌تواند مبنایی برای ادامه موقت مدیریت یک نهاد عمومی پس از پایان مدت قانونی مسئولیت باشد؟ و اگر چنین است، حدود این اختیار کجاست و چه تفاوتی میان استمرار ضروری فعالیت یک نهاد و ادامه تصدی مقام مدیریتی بدون حکم معتبر وجود دارد؟

محمد مقیمی در پاسخ، میان ضرورت استمرار فعالیت نهادهای عمومی و مشروعیت ادامه تصدی مدیران آن‌ها تمایز قائل می‌شود. به گفته او، اصل تداوم خدمات عمومی و استدلال‌های حقوقی ناظر بر حفظ اعتبار اقدامات اداری، بیش از آنکه به ادامه ریاست یک مدیر مشروعیت ببخشند، می‌توانند مبنایی برای جلوگیری از اختلال در امور جاری و حمایت از حقوق اشخاص ثالث باشند.

مقیمی در این زمینه به نظریه «مقام عمومی بالفعل» (De facto Officer) در حقوق اداری تطبیقی نیز اشاره می‌کند. بر اساس این نظریه، اقدامات فردی که عملاً و با ظاهری قانونی مسئولیت یک مقام عمومی را بر عهده دارد، ممکن است برای حفظ ثبات حقوقی و حمایت از اشخاص ثالث معتبر شناخته شود. او تأکید می‌کند:

اعتبار تصمیمات و قراردادهای صداوسیما

ابهام در اعتبار حکم ریاست پیمان جبلی، پرسش دیگری را نیز مطرح می‌کند: تصمیمات، انتصابات و قراردادهایی که در این دوره از سوی او یا تحت مدیریت او انجام می‌شوند، چه اعتبار حقوقی دارند و آیا می‌توان آن‌ها را به چالش کشید؟ محمد مقیمی در پاسخ توضیح می‌دهد که سازمان صداوسیما دارای شخصیت حقوقی مستقل است و بنابراین، ابهام در اعتبار حکم رئیس سازمان، نه شخصیت حقوقی آن را از میان می‌برد و نه به بطلان خودکار قراردادها و تعهداتش منجر می‌شود. او می‌گوید:

 تصمیمات دسته دوم، چنانچه مقام تصمیم‌گیرنده فاقد صلاحیت قانونی باشد، ممکن است قابل اعتراض باشند، اما اعتبار حقوقی هر تصمیم باید به‌طور جداگانه بررسی شود. مقیمی همچنین بر اصل امنیت حقوقی و ضرورت حمایت از حقوق اشخاص ثالث تأکید می‌کند؛ اصولی که اقتضا دارند روابط حقوقی سازمان بدون رسیدگی قانونی دستخوش بی‌ثباتی نشوند.

در مورد امکان نظارت و پیگیری قضایی نیز مقیمی توضیح می‌دهد:

به گفته مقیمی رسیدگی به حکم صادرشده از سوی رهبر با محدودیت‌های صلاحیتی جدی مواجه   رسیدگی به حکمی که از سوی رهبر جمهوری اسلامی صادر شده، با محدودیت‌های جدی صلاحیتی مواجه است، اما برخی تصمیمات مشخص اداری سازمان، در صورتی که در حوزه صلاحیت دیوان قرار گیرند، ممکن است قابل اعتراض باشند. مقیمی در این زمینه به تبصره ۳ ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری، اصلاحی سال ۱۴۰۲، نیز اشاره می‌کند که میان رسیدگی به تخلفات مربوط به مراحل انعقاد قراردادهای دستگاه‌های مشمول و اختلافات ناشی از اجرای قراردادها تمایز قائل شده است.

از ابهام حقوقی تا پیامدهای سیاسی و فرهنگی

محمد مقیمی در جمع‌بندی تحلیل حقوقی خود تأکید می‌کند که باید میان اعتبار ادامه ریاست پیمان جبلی و اعتبار اقدامات سازمان صداوسیما تفاوت قائل شد. به گفته او، اگر حکم پنج‌ساله ریاست جبلی تمدید نشده باشد، ادامه تصدی این مقام با ایراد حقوقی مواجه است؛ بااین‌حال، اصل تداوم خدمات عمومی، شخصیت حقوقی مستقل سازمان، نظریه «مقام عمومی بالفعل» و فلسفه مواد ۱۳۵ و ۱۳۶ قانون تجارت می‌توانند مبانی قابل دفاعی برای استمرار موقت امور جاری و حمایت از حقوق اشخاص ثالث فراهم کنند. بنابراین، نه می‌توان ادامه ریاست جبلی را بدون وجود مبنای قانونی، خودبه‌خود مشروع دانست و نه می‌توان تمامی تصمیمات و قراردادهای سازمان را صرفاً به دلیل انقضای حکم ریاست او باطل تلقی کرد. نکته تعیین‌کننده در این میان آن است که ضرورت تداوم فعالیت یک نهاد عمومی، به‌ویژه در شرایط بحرانی و جنگی، لزوماً به معنای مشروعیت ادامه تصدی مدیری نیست که مدت حکم انتصاب او به پایان رسیده است. به بیان دیگر، ضرورت جلوگیری از اختلال در اداره یک نهاد حکومتی را نباید با اعطای اختیار قانونی به رئیس آن یکسان دانست.

با این حال نباید فراموش کرد که بدون تمدید رسمی حکم جبلی، شبکه مدیریتی کنونی همچنان نفوذ خود را حفظ می‌کند، اما آینده آن نامطمئن می‌ماند. بلاتکلیفی می‌تواند به زمینه‌ای برای تلاش جریان‌های مختلف جهت تأثیرگذاری بر انتصاب‌های بعدی و سیاست‌های سازمان تبدیل شود.

این مسئله از نظر فرهنگی پیامدهای ملموس‌تری دارد: ساترا، به‌عنوان نهاد وابسته به صداوسیما، بر صدور مجوز و نظارت بر تولیدات شبکه نمایش خانگی نقش دارد. در شهریور ۱۴۰۵، مدیران چند پلتفرم بزرگ در نامه‌ای به مسعود پزشکیان، از بلاتکلیفی در صدور مجوزها و تأثیر آن بر تولید، سرمایه‌گذاری و اشتغال انتقاد کردند.  بنابراین، بلاتکلیفی ریاست سازمان می‌تواند بر مشکلات موجود بیفزاید؛ به‌ویژه اگر مدیران و تولیدکنندگان ندانند سیاست‌های نظارتی کنونی ادامه می‌یابد یا تغییر می‌کند. یکی از پیامدهای این وضعیت این است که تولیدکنندگان برای جلوگیری از توقف پروژه‌ها یا مشکلات دریافت مجوز، ممکن است از پیش به محدود کردن محتوای آثار خود روی آورند.

*این مصاحبه را حسین نوش‌آذر انجام داده است.